Michael Wernick
Jarislowsky en gestion du secteur public,
Université d'Ottawa
On s'est récemment beaucoup intéressé à la taille globale des effectifs du gouvernement fédéral, qui a considérablement augmenté au cours de la dernière décennie. J'ai toujours constaté que les affirmations « macro » commençant par « la fonction publique… » sont généralement trop générales et masquent nombre des dynamiques « micro » les plus importantes au sein de cette fonction. En réalité, il existe un certain nombre de failles et de dysfonctionnements que connaissent bien ceux d'entre nous qui ont travaillé au sein de la fonction publique fédérale et qui se sont efforcés d'en améliorer l'efficacité. Ce qui suit en présente neuf, sans chercher à les hiérarchiser.
ORGANISATIONS ET ENTITÉS
À certaines fins, il est utile de considérer la fonction publique comme un ensemble de plus de 300 organisations . Chaque organisation est responsable devant le Parlement par l'intermédiaire d'un ministre. Il existe également une chaîne de responsabilité pour les finances et les ressources humaines, qui passe par les sous-ministres et leurs équivalents. Ces responsabilités sont qualifiées de « verticales ».
Vous trouverez de nombreux renseignements sur les organisations dans les plans et les rapports déposés annuellement au Parlement, mais aussi dans des outils comme GCInfobase et dans l’ Enquête régulière sur l’emploi dans la fonction publique . Dans une certaine mesure, chaque organisation, et ses sous-unités, se forge sa propre histoire et sa propre culture. Toutefois, considérer la fonction publique comme la simple somme de ces organisations est loin d’être la seule approche.
SIÈGE SOCIAL ET RÉGIONS
Environ 60 % de la fonction publique fédérale se trouve hors de la région de la capitale nationale. À quelques exceptions près, les fonctions centrales sont regroupées à Ottawa-Gatineau. Elles comprennent généralement la haute direction et les unités centrales responsables des politiques, des ressources humaines et des finances. La fonction publique est proche du ministre et de son personnel, ainsi que des autres ministères fédéraux. Les régions, quant à elles, sont principalement responsables de la prestation de services, qu’il s’agisse de prestations individuelles, de programmes de financement sur demande, d’organismes de réglementation et d’arbitrage, ou de services de première ligne comme les parcs, les postes frontaliers, les prisons ou les postes de soins infirmiers dans les communautés des Premières Nations.
La question qui anime la fonction publique est celle de la meilleure façon de relier les deux : intégrer les gestionnaires et le personnel régionaux à l’élaboration des politiques et à la prise de décisions de gestion ; tirer parti des renseignements et des commentaires qu’ils peuvent fournir en tant qu’observateurs privilégiés de l’organisation ; et sensibiliser davantage les gestionnaires de l’administration centrale aux enjeux de mise en œuvre et aux spécificités régionales. Les grands ministères s’interrogent sur la meilleure façon d’organiser leurs « services internes », tels que les ressources humaines et les finances. Diverses approches visant à combler ce fossé ont été expérimentées, tant par les ministères individuellement que par l’ensemble du système.
POLITIQUE ET OPÉRATIONS
Au-delà de la frontière géographique, une dynamique constante se dessine entre la communauté de la fonction publique axée sur les politiques et la communauté beaucoup plus vaste qui assure les opérations et les services. Les responsables des politiques élaborent des propositions au Cabinet, des projets de loi au Parlement et des mémoires au Conseil du Trésor afin de modifier les politiques et les programmes ou d'en créer de nouveaux. Une communauté étroitement liée assure le suivi, la vérification et l'évaluation des politiques et des programmes et produit de nombreux rapports. Ces fonctionnaires collaborent entre les ministères et consacrent beaucoup de temps à travailler avec les organismes centraux (Finances, Conseil du Trésor, Bureau du Conseil privé). Ils travaillent avec le personnel des ministres et les acteurs externes au gouvernement qui proposent des idées de politiques. Les responsables des opérations travaillent à la mise en œuvre des plus récentes modifications apportées aux politiques et aux directives de gestion, gèrent le flux des dossiers, des demandes et des fichiers, et respectent les exigences constantes en matière de rapports.
La dynamique actuelle est telle que le personnel des opérations se sent souvent invisible et inaudible jusqu'à ce qu'un problème survienne et que l'attention du pouvoir central se porte sur lui pour mettre en œuvre une gestion de crise. Le personnel chargé des politiques perçoit parfois le personnel des opérations comme réfractaire au changement et insensible au contexte et à la stratégie d'ensemble. Un grief ancien, et tout à fait justifié, est que le système de classification des emplois favorise le personnel chargé des politiques et sous-estime le travail opérationnel et la mise en œuvre des services. Des efforts ont été déployés au fil des ans pour créer des conseils et des organismes réunissant les fonctionnaires fédéraux travaillant dans chaque région géographique.
CASTES DE SÉCURITÉ D'EMPLOI
Au sein de la fonction publique fédérale, on distingue trois « castes » distinctes en matière de sécurité d'emploi et de vulnérabilité lors des réductions d'effectifs. Ces castes sont fortement corrélées à l'âge.
La plus grande partie de la population active, représentant historiquement 80 % de manière relativement stable, est constituée de travailleurs « indépendants », un euphémisme pour désigner des travailleurs quasi permanents. Ces travailleurs sont généralement plus âgés et bénéficient d'une législation qui rend leur licenciement difficile. Ils sont également couverts et protégés par des conventions collectives et des politiques de relations de travail qui appliquent un algorithme complexe en matière de licenciements – ici, l'euphémisme est « politique d'ajustement des effectifs ».
L'autre groupe est composé en grande partie d'employés à durée déterminée, embauchés pour une durée fixe, ainsi que d'employés occasionnels et saisonniers. Ces employés à durée déterminée sont généralement plus jeunes et moins expérimentés. Du point de vue de l'entreprise, il est logique d'avoir un mélange de personnel permanent et temporaire afin de s'adapter aux fluctuations de la charge de travail. Du point de vue de l'employé, la situation est tout autre. Avec le temps, les jeunes employés à durée déterminée se retrouvent parfois dans une situation précaire, vivant dans l'incertitude et le stress liés à leurs revenus futurs. Ils sont vulnérables aux mauvais employeurs qui contrôlent le renouvellement de leurs contrats. Ils ont tendance à changer fréquemment d'emploi, à la recherche d'un travail stable mais indéterminé, ce qui contribue au fort taux de roulement du personnel.
Il existe en réalité une troisième catégorie, parfois qualifiée de fonction publique parallèle, composée de contractuels externes qui, bien qu'étrangers à la fonction publique, vivent de missions ponctuelles pour le compte des gouvernements dans des domaines tels que la traduction, l'évaluation de programmes, les technologies et le conseil en management. Nombre d'entre eux sont d'anciens fonctionnaires.
PROFESSIONS, MÉTIERS ET COMMUNAUTÉS DE PRATIQUE
De nombreuses professions et métiers sont répartis au sein de plus de 300 organisations (par exemple, avocats, scientifiques, comptables, auditeurs, ressources humaines, communications, technologues). Certains sont regroupés en une soixantaine de groupes professionnels spécifiques aux fins de la négociation collective, avec diverses unités de négociation . Un nombre beaucoup plus important de catégories et de sous-catégories complexifie le système de rémunération. La matrice complète permet de comparer les structures professionnelles avec celles d'autres paliers gouvernementaux et du secteur privé.
À d'autres fins, il peut être utile de se tourner vers les communautés de pratique. Des initiatives fructueuses ont été mises en place pour les réunir dans le cadre d'activités d'apprentissage et de perfectionnement professionnel. Il existe généralement un lien constant avec l'évolution des pratiques et des normes d'agrément de leurs professions, et parfois un lien avec un organisme national qui regroupe également les fonctionnaires provinciaux et municipaux. Certaines de ces organisations exercent aussi des activités de défense des intérêts et de représentation liées aux politiques et aux conditions d'emploi ( avocats fédéraux , agents du service extérieur , agents financiers).
Parmi les communautés les plus importantes, on peut citer la Communauté des régulateurs fédéraux , le Bureau de la communauté des communications , la Communauté des politiques publiques et un réseau de science des données . D'autres groupes d'affinité moins formels se sont auto-organisés grâce aux médias sociaux, notamment GCCollab, Facebook et Reddit.
TRAVAIL SUR PLACE, HYBRIDE ET À DISTANCE
Les débats autour du lieu de travail ont suscité beaucoup d'attention. Une petite partie de la fonction publique a toujours eu recours au télétravail. La pandémie a ensuite fortement accéléré le déploiement de plateformes conviviales pour les réunions et le partage de documents, offrant ainsi à un plus grand nombre de fonctionnaires la possibilité d'effectuer leurs tâches depuis leur domicile. À l'instar de nombreux employeurs, la fonction publique a peiné à trouver le juste équilibre entre télétravail et retour au bureau, et les opinions divergent, souvent tranchées, parmi les fonctionnaires pour qui le travail hybride est une option.
On oublie souvent les nombreux fonctionnaires qui n'ont jamais eu le choix et qui doivent se rendre sur des lieux de travail spécifiques. Ils peuvent travailler dans des laboratoires, des prisons, des parcs, des musées, aux postes frontières, sur des bases militaires, dans des détachements de police, à bord de navires des garde-côtes, dans des centres de soins infirmiers, ou encore être des techniciens clés au sein de grandes organisations, ou des personnes manipulant des informations hautement confidentielles. D'autres travaillent au contact de la population : inspecteurs, agents d'accueil, chargés de la sensibilisation et du conseil, promoteurs du commerce et des investissements, etc.
Cette fracture au sein des entreprises risque de se manifester à l'avenir en cas de licenciements massifs. L'algorithme de licenciement repose en partie sur la notion d'« offre d'emploi raisonnable », qui, par le passé, était toujours liée à un rayon géographique défini autour du poste supprimé. On ignore encore comment cela fonctionnera maintenant que le travail hybride et le télétravail sont devenus des options plus réalistes.
DIRECTION SUPÉRIEURE, DIRECTION INTERMÉDIAIRE ET LE RESTE
Le niveau d'autorité constitue une autre faille importante dans un système hiérarchique. En période de tension, les dirigeants syndicaux adoptent un discours qui présente la « direction » comme une sorte d'adversaire, plutôt que comme des collègues fonctionnaires. Dans le cadre des relations de travail, la plupart des postes « exclus », c'est-à-dire ceux qui ont été retirés du syndicat et n'ont pas le droit de grève, sont des postes de « cadres ». Les autres sont des employés dont les fonctions sont jugées essentielles.
À y regarder de plus près, les liens fondés sur l'autorité sont plus complexes.
Les plus hauts dirigeants sont nommés par le gouverneur en conseil – on les appelle « nominations du gouverneur en conseil » car elles sont recommandées et approuvées par ce dernier. Ces nominations ne sont pas assujetties à la plupart, mais pas à la totalité, des lois qui régissent le reste de la fonction publique. Il s’agit généralement des sous-ministres et des directeurs généraux des sociétés d’État, des organismes et des tribunaux.
Le terme « cadre supérieur » est souvent employé pour désigner également tous les cadres. Il ne s’agit pas de personnes nommées par le GIC, mais plutôt de membres du groupe professionnel EX, qui dispose de son propre système de ressources humaines et de ses propres ressources de formation . Ce groupe possède également son propre organisme de défense des intérêts et de développement communautaire, l’ Association des cadres professionnels de la fonction publique du Canada (APEX).
Les employés contractuels et les employés permanents sont tous deux admissibles à une rémunération au rendement , généralement appelée « primes ». Leur sécurité d’emploi est bien plus limitée que celle des employés permanents syndiqués, mais en pratique, les licenciements sont rares pour les deux catégories.
Dans certains contextes, les échelons inférieurs de ce qui constitue actuellement un groupe de cadres supérieurs à cinq niveaux sont regroupés avec les échelons supérieurs d'autres groupes professionnels sous l'appellation de « cadres intermédiaires ». Certains de ces cadres non exécutifs sont considérés comme des « chefs d'équipe » s'ils sont directement responsables d'une seule équipe, sans intermédiaires. Généralement, ils ne peuvent pas faire grève. Il existe également un organisme représentatif des cadres intermédiaires : la Communauté nationale des cadres . Ce qui définit un cadre, c'est non seulement la supervision d'une équipe et la gestion des flux de travail, mais aussi l'exercice de certaines responsabilités en matière de gestion financière et des ressources humaines qui lui ont été déléguées par la hiérarchie.
L’ enquête périodique menée auprès de la fonction publique comporte plusieurs questions sur la façon dont les employés perçoivent la « haute direction » ou leur « supérieur hiérarchique ». L’opinion et les perceptions ont évolué au fil des ans et selon les organisations.
DIVERSITÉ DES DIVERSITÉS
Dans de nombreux contextes, les fonctionnaires fédéraux sont perçus, ou se perçoivent eux-mêmes, en fonction de leur appartenance à des groupes identitaires. L'analyse démographique peut souvent s'avérer utile pour étudier la fonction publique.
L'un des points de friction a été la langue. Depuis la première loi sur les langues officielles de 1969, et à travers ses mises à jour en 1988 et 2023, les pratiques relatives à la langue de service et à la langue de travail ont évolué.
Depuis 1986, le gouvernement fédéral poursuit également une autre dimension de l’inclusion par le biais de l’« équité en matière d’emploi ». Ainsi, dans certains contextes, les fonctionnaires peuvent être considérés en fonction de leur langue et, dans d’autres, ils peuvent appartenir aux quatre groupes désignés comme demandeurs d’équité : les femmes, les personnes handicapées, les Autochtones et les minorités visibles.
Des pressions s'exercent pour moderniser la loi sur l'équité en matière d'emploi et ses catégories, mais en août 2024, le gouvernement n'avait toujours pas pris de mesures. Il a toujours existé une certaine tension concernant l'exigence que certains postes soient pourvus par des personnes maîtrisant les deux langues officielles, notamment les postes de direction mentionnés précédemment. Par ailleurs, pour les Canadiens francophones, la possibilité de travailler et d'être supervisés dans leur langue maternelle est un élément important de l'inclusion. Les fonctionnaires qui parlent d'autres langues que l'anglais ou le français souhaitent souvent que cette compétence soit davantage reconnue comme un atout lors des processus de sélection et de promotion.
Outre les groupes axés sur la langue ou les quatre catégories initiales d'équité en matière d'emploi, d'autres groupes de défense des droits et de développement communautaire fondés sur l'identité ont vu le jour, souvent par auto-organisation sur les médias sociaux. On peut citer notamment le Réseau fédéral des jeunes , le Réseau des employés noirs , le Réseau des fonctionnaires juifs, le Réseau des fonctionnaires neurodivergents, le Réseau des employés fédéraux musulmans, le Réseau des employés fédéraux asiatiques, et bien d'autres.
Depuis 2017, les lois et les politiques ont été mises à jour afin d’intégrer de nouvelles approches en matière d’identité et d’expression de genre . Toutefois, la catégorie « femmes » demeure pertinente aux fins des anciennes lois sur l’équité en matière d’emploi et de rémunération. Elles représentent actuellement environ 56 % de la fonction publique fédérale, environ la moitié des cadres et environ 60 % des nouvelles recrues.
GÉNÉRATIONS ET ÂGE
Dans certains contextes, l'âge compte. Combiné à l'expérience professionnelle cumulée, il confère une « ancienneté » permettant d'accumuler des congés payés et des jours de maladie. Les syndicats souhaitent que l'âge joue un rôle plus important dans les calculs de licenciements, ce qui risque de déplaire à leurs jeunes adhérents lors des prochaines réductions d'effectifs.
Certains observateurs ont tenté de classer la fonction publique selon de grandes catégories générationnelles : les baby-boomers, la génération X, les milléniaux , la génération Z, etc. Ils soutiennent qu’il existe des différences générationnelles significatives en matière de valeurs, de priorités, d’attentes et de comportements, différences qui engendrent des tensions concernant les politiques en milieu de travail et entre les superviseurs et leurs équipes. On suppose que ces générations, du fait de leurs expériences de vie cumulées différentes, entretiennent des relations différentes avec la technologie, et même des attentes différentes quant à leur carrière et leur travail.
Il est difficile de mesurer et de prouver cela. L'exemple le plus frappant est celui des discussions autour du travail hybride après la pandémie et jusqu'à la grève du début de l'année 2023. On affirmait alors que des exigences plus strictes en matière de présence sur le lieu de travail plutôt qu'en ligne rendraient la fonction publique moins attractive pour les jeunes générations, mais cela ne semble pas encore se refléter dans les données sur les départs.
Un autre domaine où l'on affirme que les attentes des générations divergent concerne l'utilisation des médias sociaux, notamment la question de savoir s'il est approprié pour les fonctionnaires de commenter les décisions gouvernementales ou de tenir des propos ouvertement partisans sur ces plateformes. Ce sujet sera probablement abordé plus en détail à l'approche des prochaines élections fédérales.
IMPLICATIONS DE CETTE COMPLEXITÉ POUR LA GESTION DU CHANGEMENT
L’effectif total de la fonction publique fédérale et le coût global des salaires, des avantages sociaux et des pensions continueront sans aucun doute de faire l’objet d’une attention particulière. L’analyse précédente des neuf segments de la fonction publique vise à souligner deux points simples :
- Une perspective « macro » sur le service public est enrichie par une perspective « micro » et une certaine compréhension de sa complexité interne.
- Ces points de jonction s'avèrent très importants dans la gestion quotidienne du service public et dans tous les efforts visant à en accroître l'efficacité.
La prochaine fois que vous lirez ou entendrez une déclaration générale et péremptoire sur la fonction publique fédérale, gardez ce guide pratique à l'esprit.