Article original le 13 décembre 2022
La responsabilité des pouvoirs publics est importante, mais il faut faire preuve de recul pour renforcer la résilience et les capacités du secteur public, et non pour rendre les politiciens et les fonctionnaires encore plus réticents au risque.
La fin de l’année civile est généralement l’occasion de faire le point et de jeter un regard rétrospectif. Partout au Canada, c’est la saison des réceptions et des rassemblements des Fêtes. C’est aussi la saison des émissions de fin d’année qui résument les événements majeurs et des bulletins de notes des experts sur les politiciens qui ont connu une bonne ou une mauvaise année. Certains se livrent à des spéculations sur l’année à venir.
Ce qui est frappant en 2022, c’est que nombre de ses points forts auraient échappé à toute boule de cristal en décembre dernier. Bon nombre des plans stratégiques et des prévisions élaborés par les gouvernements et les entreprises du secteur privé seraient désormais déchiquetés ou classés. Ce fut une mauvaise année pour la communauté des prévisionnistes.
Je soulignerai l’année des trois premiers ministres au Royaume-Uni.
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Le début de l'année a été marqué par l'invasion de l'Ukraine par la Russie et, pour les Canadiens, par les manifestations du « convoi de camionneurs ». Au cours de l'année, l'inflation est passée de 3 à 41 TP3T en 2021 à 6 à 81 TP3T et les changements notables dans le prix des aliments, de l'essence et des prêts hypothécaires ont fait de l'inflation une préoccupation économique et politique brûlante qu'elle n'avait pas été depuis les années 1980. Notre politique nationale s'est enfoncée dans une impasse quelque peu morne entre un gouvernement en place qui commence à montrer des signes d'épuisement après sept ans et un nouveau chef de l'opposition qui mise sur le populisme pour créer un climat de changement en 2025. Un élément central de sa stratégie consiste à promouvoir à chaque occasion le sentiment que « tout semble cassé ».
« La vaste infrastructure formelle de la rétrospection »
Cette tentative de catastrophisme a été renforcée par la vaste infrastructure formelle de rétrospection, qui constitue une chaîne d’approvisionnement vitale pour les journalistes d’opinion et les politiciens de l’opposition. Il n’y a là rien d’ironique, car un ensemble d’institutions ont été créées dans le but général d’accroître la confiance dans le gouvernement – à la fois les institutions de l’État et le système de prise de décision démocratique – en corrigeant son comportement et en montrant qu’il est responsable et réactif.
Ici au Canada, le mois dernier a apporté une moisson abondante de rapports d'activité. Comme le prévoit la loi, une enquête est en cours pour réexaminer la décision du gouvernement fédéral en février d'invoquer la Loi sur les mesures d'urgence pour mettre un terme aux perturbations causées par l'escalade des manifestations des convois de camionneurs. L'institution fédérale de rétroaction par excellence - le vérificateur général - vient de publier deux rend compte des efforts déployés par le gouvernement en 2021 pour faire face à la pandémie. En Ontario, le vérificateur provincial a irrité le premier ministre avec une enquête agressive sur le blanchiment d'argent par le biais des casinos. Et dans ma ville natale, Ottawa, une commission vient de faire rapport sur un projet d’infrastructure de train léger particulièrement compliqué.
Pour être clair, les personnes soucieuses d’un meilleur gouvernement sont favorables à des boucles de rétroaction solides qui renforcent la responsabilité. Elles protègent contre la complaisance et l’inertie. Dans le meilleur des cas, elles contribuent à un « logiciel d’apprentissage » grâce auquel le secteur public détecte les erreurs et les problèmes et les gouvernements sont obligés d’y prêter attention et de s’efforcer de faire mieux à l’avenir. D’après mon expérience, il est beaucoup plus facile de mobiliser la volonté de changer les lois et les programmes ou d’obtenir des investissements dans le vacarme qui suit un retour d’information négatif que d’obtenir le soutien de mesures préventives dans le calme. Des mécanismes tels que les médiateurs, les commissions d’examen et les tribunaux sont des moyens précieux qui permettent souvent de mettre en lumière des problèmes plus systémiques.
La vérité dérangeante est que toutes les boucles de rétroaction ont leurs problèmes – elles sont comme un miroir déformé. Le logiciel de base d’un système de Westminster est la responsabilité de l’exécutif devant le Parlement, mais les comités parlementaires ne manquent jamais de décevoir. Au Canada, ils tombent souvent dans des tentatives maladroites de marquer des points partisans ou de créer des clips à partager sur les médias sociaux. Les enquêtes formelles ont une méthodologie plus rigoureuse et sont considérées comme impartiales, mais elles sont souvent menées par des juges et des avocats, leurs idiosyncrasies et leur approche accusatoire. Certaines ont eu un véritable impact (la Commission royale Krever sur le scandale du sang contaminé) et d’autres se sont révélées inutiles (la Commission Gomery sur l’utilisation d’un programme de sensibilisation aux contributions du gouvernement du Canada aux industries du Québec). On peut dire que la Commission de vérité et de réconciliation pour les personnes directement ou indirectement touchées par l’héritage du système des pensionnats indiens, qui a présenté son rapport en 2015, a été l’exercice le plus important de son genre dans les temps modernes.
La caractéristique principale de ces évaluations, et de la douzaine d’institutions qui constituent l’infrastructure de responsabilisation, est la rétrospection et le risque de biais rétrospectif. Elles ne peuvent jamais vraiment saisir le contexte initial dans lequel les conseils ont été donnés et les décisions prises. Elles passent sous silence tous les autres événements et problèmes qui se sont produits à l’époque, alors que la réalité du gouvernement consiste à gérer plusieurs tâches à la fois, avec un temps limité et des informations imparfaites. Elles utilisent toutes une version de ce que les auditeurs appellent l’évaluation des risques résiduels qui passe au crible la base de référence pour se concentrer sur l’anomalie. Les journalistes et l’opposition ne prêtent alors attention qu’aux produits les plus juteux parmi les nombreux produits qui sont générés chaque année. Les choses qui fonctionnent ne méritent pas d’être publiées.
Les critiques ne parviennent pas à rendre compte de la crise
Cet effet rétrospectif est particulièrement vrai pour les efforts visant à revenir sur la réponse apportée à la pandémie. Je n’ai encore lu aucun document reconnaissant que les personnes concernées, qu’il s’agisse de responsables politiques ou de fonctionnaires, faisaient elles-mêmes face au risque de tomber malade, avaient des enfants ou des parents âgés à charge et s’adaptaient aux mesures de confinement et aux perturbations des lieux de travail. Quelle que soit l’appréciation générale que l’on pouvait avoir des travailleurs du secteur public en 2020 ou 2021, elle s’est rapidement dissipée en 2022.
La principale limite des analyses « après action » est qu’elles ne peuvent pas saisir les scénarios ou les calendriers alternatifs qui se seraient déroulés si des décisions différentes avaient été prises. Cela est particulièrement vrai pour l’enquête actuelle sur la Loi sur les mesures d’urgence. Aussi utile qu’elle puisse s’avérer pour établir la chronologie jusqu’au moment de la décision d’invoquer la loi, nous ne pouvons jamais savoir ce qui se serait passé dans les jours qui ont suivi si le gouvernement n’avait pas agi. Et pourtant, cette évaluation de la tendance et des scénarios futurs aurait été au cœur de la discussion à l’époque.
Ces évaluations ne reproduisent jamais tout à fait un problème typique de l’administration publique – le vieil adage selon lequel on peut privilégier la rapidité, les coûts ou la rigueur, mais pas les trois à la fois. Ce n’est pas tout à fait vrai, car de nombreuses initiatives parviennent à un résultat acceptable dans les trois domaines – le plan de relance de 2008-2009 me vient à l’esprit. Mais d’une certaine manière, lorsque vous choisissez la priorité, vous choisissez d’être critiqué plus tard pour autre chose. Choisissez la rigueur et les évaluations se concentreront sur la lenteur de la livraison. Choisissez la rapidité et les évaluations se concentreront sur l’exécution. Commandez trop de vaccins et vous serez critiqué pour le gaspillage – commandez trop peu et vous serez critiqué pour ne pas avoir protégé les plus vulnérables.
Cela fait partie du métier et n’est pas prêt de changer. Mais je crains de plus en plus que les mécanismes mêmes créés pour renforcer la confiance dans la gouvernance démocratique ne contribuent par inadvertance à un climat de démoralisation et de défaitisme qui sème les graines de troubles futurs.
Alors que cette année mouvementée touche à sa fin, il est facile de constater les limites de la prévoyance, mais le retour d’expérience et la rétrospection sont indispensables pour parvenir à un meilleur gouvernement. Avancer à l’aveugle n’est pas la meilleure solution, et chaque examen doit être l’occasion de se concentrer sur les leçons apprises et de rassembler la volonté de procéder aux changements et aux investissements nécessaires.
Mais nous devons aussi prêter attention aux limites et aux utilisations de la rétrospection, et nous élever au-dessus d’un jeu de reproches partisans à court terme qui rendrait les politiciens et les fonctionnaires encore plus réticents au risque. Dans les années 2020, la qualité clé dont le secteur public aura besoin n’est pas la clairvoyance, mais la résilience et la capacité d’apprendre et de s’adapter.