Article original en mars 2024
Michael Wernick est titulaire de la chaire Jarislowsky en gestion du secteur public à l’Université d’Ottawa et ancien greffier du Conseil privé. Il est particulièrement bien placé pour commenter le rôle de la fonction publique en période de transition gouvernementale. Le Canada gère très bien les transferts de pouvoir, en grande partie parce que la fonction publique permanente assure la stabilité pendant que le gouvernement politique change de mains ou, en cas de retour du titulaire, se recalibre après une élection. Dans une conversation avec Lori Turnbull, il se penche sur cette question cruciale.
John Jones : Aujourd'hui, nous allons parler de la « fin des temps et des temps nouveaux » et de la période de transition qui nous attend à l'approche des élections. Nous allons explorer la manière dont les gouvernements se préparent à ces temps nouveaux.
Nous recevons notre invité spécial Michael Wernick, titulaire de la chaire Jarislowsky en gestion du secteur public à l'Université d'Ottawa, ainsi que la professeure Lori Turnbull, rédactrice en chef de Canadian Government Executive. Bienvenue à vous deux. C'est un sujet très intéressant. J'ai hâte de discuter avec vous aujourd'hui.
Lori Turnbull : Merci, John, et merci beaucoup à Michael de vous joindre à nous. Nous sommes vraiment ravis de cette initiative. Je vais commencer par vous donner la parole, Michael, afin que vous puissiez nous parler de tout ce que vous savez sur les transitions gouvernementales. Nous n'en sommes pas encore à la période de transition. Nous sommes en mars 2024. Je ne pense pas qu'il y aura d'élections avant octobre 2025, mais maintenant que je l'ai dit, je suis sûr que j'aurai tort. Mais nous pouvons utiliser cette date comme date possible. Et je pense que c'est une date probable, compte tenu des circonstances entourant l'accord de confiance et de crédits entre les libéraux et les néo-démocrates. Le gouvernement libéral est en sécurité, même s'il est minoritaire. Je suppose qu'il n'est pas pressé d'aller aux élections de sitôt. Il semble y avoir suffisamment d'éléments dans cet accord avec le NPD pour le maintenir en place.
Je ne veux pas anticiper les résultats et faire des suppositions sur la façon dont les Canadiens voteront. Mais si l'on lit les sondages, il semble que nous allons probablement nous diriger vers une sorte de changement de gouvernement. Alors, sans même présupposer cela, j'aimerais connaître votre avis, Michael. À quoi ressemble la situation lorsqu'un gouvernement se dirige vers des élections où il va demander un quatrième mandat, ce que les gouvernements n'obtiennent généralement pas? Quelles sont les possibilités dans ce cas? Que se passe-t-il dans la tête des fonctionnaires qui conseillent et soutiennent un gouvernement qui en est à la fin de son troisième mandat?
Michel Wernick: Merci de m'avoir invité. Je ferai la promotion de mon livre si vous n'y voyez pas d'inconvénient. Sur certains points, je pense que je vais vous laisser le soin de vous occuper de la science politique. Il existe un principe important selon lequel nous n'avons qu'un seul gouvernement à la fois et le rôle principal de la fonction publique, au gouvernement fédéral ou dans tout autre gouvernement provincial, est de fournir des programmes et des services et de conseiller le gouvernement jusqu'à ce que le prochain soit assermenté. Cela se déroulera donc en trois actes environ.
Les gouvernements qui sont en retard dans les sondages et qui ont de fortes chances d'être défaits créent une certaine dynamique. C'est dans ce type de planification de transition à moyen terme que nous pouvons nous pencher.
Le deuxième acte est la période électorale proprement dite. Les campagnes électorales sont évidemment importantes et il y aura des fluctuations dans les sondages et des perceptions différentes quant à l'identité du vainqueur. Les gens vont émettre des projections de sièges et des questions sur la légitimité des coalitions.
Le troisième acte est la transition pure et simple, la passation du pouvoir d'un groupe démocratiquement élu à un autre. Nous y parvenons relativement bien et rapidement au Canada, mais cela posera certainement toute une série de défis pour certains secteurs de la fonction publique.
Mon deuxième point est que pour la plupart des fonctionnaires fédéraux, cela n'a pas vraiment d'importance. Ils arrivent et offrent leurs programmes, leurs services, leurs transactions, leurs règlements, etc. Et jusqu'à ce qu'un nouveau gouvernement apporte un changement majeur à l'appareil ou à la politique, ils restent calmes et continuent. La transition ne touche donc qu'une petite partie de la population.
Lori Turnbull : C'est un point très intéressant, car je pense qu'il est très important que la fonction publique reste la même. C'est l'une des raisons pour lesquelles le Canada est si doué en matière de transition, car nous avons cette fonction publique permanente qui continue à faire fonctionner tout.
J'aimerais passer en revue la chronologie que vous nous avez proposée. Comment la fonction publique se prépare-t-elle? Dans certains pays, il est normal que certains fonctionnaires contactent ce qui pourrait être un nouveau gouvernement avant même que les élections ne soient prononcées, afin qu'il y ait une sorte de coordination autour des promesses électorales. Je me demande si vous pourriez nous en dire un peu plus à ce sujet. Est-il courant que les gens parlent ouvertement de la possibilité d'un changement de gouvernement avant même que les élections ne soient prononcées?
Michel Wernick : Eh bien, une partie de la dynamique réside dans les promesses électorales. Je veux dire que c'est un logiciel ouvert et public. Si un gouvernement dit qu'il va légaliser le cannabis ou mettre fin au scrutin majoritaire uninominal à un tour ou abroger la taxe sur le carbone, c'est public et les fonctionnaires peuvent facilement y réfléchir. Ce n'est pas notre travail de remettre en question votre décision, mais nous allons nous engager sur la question des coûts, des risques juridiques et des obligations internationales.
La fonction publique peut apporter toutes sortes de contributions à un débat préliminaire sur les promesses électorales. L’autre volet concerne vraiment tous les enjeux et événements qui ne seront jamais abordés pendant la campagne électorale. Je me souviens de cette conversation : « Vous allez être élu à la fin d’octobre et devinez quoi ? Dans quelques semaines, vous vous rendrez à un sommet international et vous devrez faire valoir la position canadienne sur les changements climatiques. » Il y a donc des affaires judiciaires à venir, des événements internationaux et d’autres types d’événements marquants que vous voudrez faire valoir et dire à un nouveau ministre ou au premier ministre. Ce sont d’autres choses sur lesquelles vous allez devoir vous concentrer et y consacrer du temps et de l’énergie. C’est ce processus qui consiste à combiner les promesses électorales et à créer une liste de choses à faire qui est à l’origine de la mise en place d’un programme.
L'autre phénomène est comparable au mouvement du sable dans le sablier. On travaille à rebours. Combien de jours de session parlementaire reste-t-il et combien de jours, combien de réunions du Cabinet et du Conseil du Trésor pouvez-vous tenir? Et ce nombre va commencer à diminuer. Ainsi, la capacité du gouvernement à déployer de nouvelles mesures diminue et sa capacité à terminer celles qu'il a déjà commencées diminue. Et c'est normal. Pour de nombreuses raisons politiques, il va déployer un projet de loi et dire : « Regardez ça, si vous votez pour les autres, il pourrait être retiré. » C'est un peu comme laisser la table comme vous le souhaitez lorsque vous déclenchez des élections. Dans d'autres cas, il est important de terminer le travail et de faire adopter le projet de loi.
Je pense donc que certains secteurs de la fonction publique seront très occupés, car ils ont un programme chargé avec le gouvernement actuel. Ils réfléchissent également à la façon dont cela fonctionnerait dans différents scénarios. Il pourrait y avoir une majorité bleue, un gouvernement minoritaire, des possibilités de coalition et, compte tenu des fluctuations qui se produisent lors des élections, il faut être agile et réfléchir à divers scénarios.
Lori Turnbull : Bien sûr. Parce que je m'inquiète parfois de l'importance que nous accordons aux sondages. Je ne veux en aucun cas diminuer leur valeur méthodologique, ni suggérer qu'ils ne sont pas justes. Mais ils ne constituent pas un vote. Ils permettent de mesurer la position du public à un moment donné et, comme vous le dites, les campagnes électorales comptent beaucoup. Beaucoup de gens ne s'intéressent pas du tout aux résultats avant le début de la campagne, jusqu'à la quinzaine. Au cours des 10 ou 20 dernières années, nous avons eu beaucoup de promiscuité électorale et des gens qui ne se sont parfois décidés qu'au dernier week-end de la campagne. Mais je me souviens que nous avons eu des problèmes liés au faible taux de participation aux dernières élections en Ontario. Seulement 43,51 % des personnes admissibles se sont présentées aux urnes. Dans ce cas-là, il y avait des problèmes liés au fait que le résultat semblait acquis d'avance. Les gens n'étaient pas particulièrement enthousiastes à l'égard des personnes inscrites sur les bulletins de vote et beaucoup de gens ne se sont pas présentés aux urnes. Et je ne suis pas sûr que cela va nécessairement se produire. Je ne pense pas que nous verrons la même chose au niveau fédéral.
Il me semble que la volatilité des électeurs sera moindre. Il fut un temps où l’on pouvait imaginer qu’une personne devait choisir entre voter pour les conservateurs ou pour les libéraux. Mais aujourd’hui, je pense que les itérations des libéraux et des conservateurs au niveau fédéral et l’effet polarisant de leurs chefs créent un scénario où l’on observe un contraste frappant entre les deux partis.
D’après votre expérience, existe-t-il des défis supplémentaires si le positionnement idéologique du gouvernement entrant et sortant est particulièrement marqué ?
Michel Wernick : Je vais commencer par deux ou trois choses, et nous y reviendrons ensuite. Nous sommes habitués à voir les Américains s'agiter à propos de six ou sept États clés au sein du Collège électoral, mais nous ne sommes pas si différents.
Environ 200 000 votes d'un côté ou de l'autre auraient pu changer le résultat des deux dernières élections. Dans la plupart des élections, les partis jouent pour une très petite marge d'électeurs dans un nombre très limité de circonscriptions. Les grandes majorités sont des cas isolés. En hommage à Brian Mulroney, je voudrais revenir aux élections de 1988. Il a déclenché les élections pour obtenir un mandat en faveur du libre-échange. Il était en tête dans les sondages lorsqu'il a déclenché les élections, puis les sondages ont basculé en faveur des libéraux de Turner au milieu de la campagne. Puis ils ont basculé de l'autre côté. Vous pouvez imaginer les convulsions que cela a dû provoquer chez les gens du commerce et de la politique économique.
Donc, pour revenir à votre question, il est tout à fait normal et légitime que les gouvernements passent du rouge au bleu et qu'ils abrogent ou changent de direction. Nous avons vu le gouvernement Martin créer un programme de garde d'enfants que le gouvernement Harper a annulé, etc. Ce sont des décisions légitimes que les électeurs doivent prendre et ils décideront quelle plateforme ils préfèrent. Le point fondamental est que tout le monde accepte les règles du jeu, qui sont 343 circonscriptions. Ce qui compte, c'est d'obtenir une majorité à la Chambre des communes. Et cela soulève des questions de coalitions et de partenariats. Ce n'est pas le parti qui obtient le plus de votes. Ce n'était pas le cas en 2021.
Lori Turnbull : Ce n’était pas le cas en 2019 non plus.
Michel Wernick : C'est le parti qui remporte le plus de sièges. Jusqu'à présent, lors de toutes les élections précédentes, tous les partis ont accepté ces principes clés. Le scrutin uninominal majoritaire à un tour est la règle. C'est la confiance de la Chambre des communes qui décide qui gagne et les gens ont accepté des résultats où le parti qui a obtenu le plus de votes n'a pas obtenu le plus de sièges. Les résultats les plus intéressants sont ceux de l'élection de Frank Miller en 1985 en Ontario et de l'élection de 2017 en Colombie-Britannique. Le parti qui a remporté le plus de sièges n'a pas pu former un gouvernement parce qu'il existait une coalition viable d'autres partis. C'est une pratique courante en Europe, comme vous le savez, mais nous n'avons pas vraiment mis cela à l'épreuve au Canada. L'acceptation des gouvernements de coalition, la dynamique qui se déroule aujourd'hui aux Pays-Bas et au Pakistan, porte sur la légitimité des combinaisons de partis pour former un gouvernement. Nous n'avons jamais vraiment eu ce débat au Canada.
Certains de vos lecteurs se souviendront du conflit de dissolution de 2008, l’accord politique entre les libéraux et d’autres partis d’opposition pour renverser le gouvernement Harper, qui a mené à une lutte au sujet de la dissolution du Parlement. Mais l’enjeu sous-jacent était sa légitimité aux yeux des électeurs canadiens. Pour la stabilité du pays, il serait bon que l’une des deux équipes remporte une majorité claire et des formes de gouvernement fonctionnelles. Mais il existe des scénarios qui ne sont pas complètement impossibles.
Lori Turnbull : Nous ne savons pas s’il y aura un résultat clair pour qui que ce soit, et nous pourrions nous retrouver dans une situation où les conservateurs arrivent en tête, mais n’obtiennent pas la majorité des sièges.
Michel Wernick : Je pense que pour M. Poilievre, cette avance importante dans les sondages est à double tranchant. Les journalistes lui demanderont pendant la campagne s'il accepte les règles de base du jeu, à savoir que celui qui détient la majorité à la Chambre des communes est le vainqueur, même s'il s'agit du parti qui n'a pas remporté le plus grand nombre de sièges.
S'il commence à remettre cela en question pendant la campagne, nous nous retrouverons dans une situation complètement différente, n'est-ce pas ? L'autre problème, c'est qu'il est de plus en plus perçu comme le gouvernement en attente et qu'il devra passer près de 15 mois à ce poste. Il devra expliquer ses politiques et ses programmes avec beaucoup plus d'exigence. Et que va-t-il faire ? Il est plus facile de surgir de l'arrière avec des slogans et des généralités que d'être le favori. Je pense qu'il va avoir le problème que les Canadiens vont commencer à le considérer comme un gouvernement en attente. Il va devoir gérer cela aussi, tout comme le gouvernement en place.
Lori Turnbull : Je suis d'accord. Il n'aura plus la même capacité à contourner les questions des journalistes qu'aujourd'hui, et il adoptera un ton complètement différent.
Michel Wernick : Je tiens toutefois à souligner que Doug Ford a remporté sa première élection avec un programme politique assez détaillé. Et il a remporté sa deuxième élection avec presque aucun programme politique détaillé. Je pense que la nécessité de programmes politiques détaillés a diminué au fil du temps. Mais les Canadiens peuvent engager le dialogue avec les partis au cours de la prochaine année en leur demandant : « OK, que ferez-vous si nous vous donnons les anneaux du pouvoir ? »
Je dirais que le Canada a quelques atouts qu'il ne faut pas oublier. Nous venons de procéder à un remaniement majeur des circonscriptions fédérales. Nous sommes passés de 338 à 343. Ces limites ont été redessinées par des commissions indépendantes, et personne ne remet en question la légitimité de ces circonscriptions. Nous ne nous disputons pas au sujet du redécoupage électoral comme c'est le cas dans la plupart des États américains, et nous n'avons jamais eu de cas, au niveau provincial ou fédéral, où quelqu'un ait remis en question le fait qu'Élections Canada ait effectué un décompte exact des voix lors d'élections libres et équitables. Le processus électoral lui-même n'a jamais été remis en question et il est peu probable qu'il le soit. L'année prochaine, nous aurons un enjeu intéressant concernant l'ingérence étrangère et l'argent noir, et nous nous demanderons si cela va se traduire par une élection très serrée qui pourrait faire pencher la balance avec 200 000 voix. On sait alors que l'ingérence étrangère dans l'argent noir deviendra un problème.
Lori Turnbull : Oui. Et je pense simplement à vos commentaires selon lesquels nous n'avons pas de gens qui se demandent si les bulletins de vote ont été comptés correctement. Nous n'avons pas la même situation qu'aux États-Unis, où les gens se demandent si l'administration des élections a été équitable.
Michel Wernick : Ce qui a été dit, et qui a encore une fois déclenché des souvenirs, c'est que nous avons eu une série de discussions sur le vote des non-citoyens. Vous vous souviendrez bien de la vague de discussions entourant la Loi sur l'intégrité des élections, dont M. Poilievre a pris la direction, et on s'inquiétait beaucoup de savoir s'il y avait une marge de non-citoyens votant lors des élections canadiennes. Quel type d'identification et de vérification était approprié? Ils ont apporté quelques changements que le gouvernement Trudeau a ensuite abrogés dans une autre Loi sur l'intégrité des élections, et ainsi de suite. Nous pourrions avoir une petite discussion sur le vote des non-citoyens au Canada, surtout compte tenu de la forte augmentation du nombre d'immigrants, mais je ne m'attends pas à ce que cela soit un élément important de la structure des prochaines élections.
Lori Turnbull : Moi non plus. Mais je pense que vous avez tout à fait raison à propos des questions que tous les dirigeants se verront poser pour savoir si le chef du parti qui a le plus de sièges devrait être en mesure de former le gouvernement.
Michel Wernick : Mais ils ne pourront peut-être pas le faire. Je reviendrai sur les élections en Colombie-Britannique, où Christy Clark avait remporté le plus de sièges, mais n'avait pas réussi à former un gouvernement. La question fondamentale que nous devrions poser à tous les chefs de parti, qu'ils soient d'accord ou non, est de savoir si le vainqueur sera une personne qui pourra gagner la confiance de la prochaine Chambre des communes.
Lori Turnbull : C'est la règle, et je pense qu'il faut le répéter aussi souvent que possible. En 2015, quand les trois partis semblaient très, très proches, il n'était pas certain qu'un d'entre eux serait le chef. Bien sûr, cela a changé lorsque Trudeau a remporté une énorme majorité, mais pendant un certain temps, il semblait que ce pourrait aussi être Mulcair ou Harper.
Peter Mansbridge, dans ses interviews avec tous les dirigeants du National, leur a demandé : « Pensez-vous que le chef du parti qui a le plus de sièges devrait former un gouvernement ? » Ce n’est pas la règle, mais ils l’ont tous acceptée. C’est potentiellement très dangereux. Nous n’avons pas le même débat que les États-Unis sur les règles du jeu et l’accord qui les entoure. Mais nous avons un système différent, et il me semble qu’il pourrait y avoir beaucoup de confusion dans l’opinion publique si la personne qui remporte le parti est le chef du parti qui a le plus de sièges et ne gouverne pas parce qu’elle ne le peut pas.
Michel Wernick : C'est une question dont il faut discuter pendant la campagne électorale, afin que nous sachions quelle est la position des électeurs. J'ai remarqué que de nombreux sites de sondage et de projection de sièges au Canada ont adopté les modèles d'autres pays, en affichant des combinaisons de coalitions potentielles – rouge plus orange ou bleu plus violet, etc. Je pense que les Canadiens en apprendront beaucoup sur l'arithmétique des combinaisons possibles. Mais je pense que c'est le travail des médias et d'autres intervenants d'amener nos partis politiques à s'exprimer sur cette question.
Lori Turnbull : Et je pense qu'il y a des raisons constitutionnelles qui nous poussent à vouloir normaliser diverses machinations qui pourraient permettre à quelqu'un d'obtenir la confiance de la Chambre. En 2008, pour revenir à cet exemple, il n'y avait rien de mal constitutionnellement à ce que deux partis déclarent qu'ils vont vaincre le gouvernement sur un projet de loi de finances et proposent ensuite un gouvernement. Et s'ils peuvent obtenir la confiance de la Chambre, alors c'est bon. C'est la règle.
Et c'était étonnant de voir à quel point cette idée était peu acceptée et à quel point Stephen Harper et les conservateurs ont réussi à dire que personne n'avait voté pour cela et que si vous voulez qu'une coalition prenne le pouvoir, vous devez aller aux élections pour le faire, ce qui est faux. Mais les gens l'ont cru. Je me demande donc ce qui pourrait arriver dans le même cas cette fois-ci. Je me suis toujours demandé si le but de l'accord de confiance et de crédits entre le Parti libéral et le NPD, qui n'est pas une coalition, n'est pas de normaliser un accord de gouvernance partagée dans le cas où Poilievre arriverait en premier mais n'obtiendrait pas la majorité.
Michel Wernick : Il faut poser la question aux architectes de cette affaire. Je pense que l'exercice de 2008 a été particulier, car il a instauré le droit du premier ministre de demander la dissolution et le rôle du gouverneur général. Tout cela semblait un peu obscur. Pour les Canadiens, c'est simple. Nous aurons des élections et il y aura une soirée électorale pour connaître les résultats, puis les gens pourront examiner les calculs. Je pense donc que c'est un peu plus simple pour ce qui est de gérer les résultats des prochaines élections fédérales ou de certaines des élections provinciales à venir.
L'accord d'approvisionnement est semblable à l'accord Martin-Layton. Il est semblable à l'accord conclu en Colombie-Britannique entre le premier ministre Horgan et le Parti vert. Nous avons déjà vu ce genre de chose. Cela fait longtemps que nous n'avons pas franchi le Rubicon pour former des gouvernements de coalition, c'est-à-dire des ministres de plus d'un parti. C'est une façon de travailler parfaitement réalisable. Le Royaume-Uni l'a fait, nous devrions donc pouvoir le faire fonctionner, mais cela ne sera nécessaire que dans certaines combinaisons politiques.
Lori Turnbull : Tout reste à voir. Il est clair que nous avons besoin de plus d'un podcast pour parler de tout cela. Nous allons donc devoir espérer que vous serez généreux de votre temps pour revenir et refaire cela. Merci beaucoup, Michael, d'avoir partagé avec nous vos points de vue sur ce sujet. Cela a été fascinant de vous écouter, alors recommençons.
Michel Wernick : Merci de m'avoir invité. Je pense que nous pouvons tous commencer notre compte à rebours. Cela peut arriver plus tôt, mais nous connaissons la date limite, le 20 octobre de l'année prochaine.