Article original le 12 mai 2023
L'un des souvenirs les plus marquants de ma longue carrière dans la fonction publique est celui de ma rencontre avec le premier ministre du Québec de l'époque, Robert Bourassa, dans l'ascenseur d'un hôtel de Charlottetown, en août 1992. C'était le matin où l'accord politique a été finalisé. Un peu plus tard, le premier ministre Brian Mulroney est passé dans la salle de la délégation fédérale pour remercier l'équipe. Les deux hommes étaient visiblement fatigués, mais rayonnants des émotions qui naissent de l'écriture consciente de l'histoire.
Mais deux mois plus tard, leur exploit était en ruine.
C'est à ce moment-là que le Canada s'est le plus approché d'une refonte majeure de son logiciel constitutionnel, une décennie après le rapatriement turbulent de 1981 et 1982. Trente ans plus tard, cependant, notre équipe politique a changé et nos souvenirs semblent s'être estompés. La reine Elizabeth II et le couronnement du roi Charles ont suscité un regain d’intérêt dans certains milieux pour une nouvelle tentative de réécriture de la Constitution, cette fois pour reconsidérer le rôle de la Couronne.
Ce serait vraiment une mauvaise idée de céder et de gratter cette démangeaison.
Tout d’abord, cela serait source de distraction. Les précédents cycles de débats et de négociations constitutionnels ont accaparé une grande partie de l’attention des dirigeants politiques et des personnes qui les conseillent, les soutiennent et tentent de les influencer. Cette attention serait mieux utilisée pour s’attaquer à des revendications plus urgentes qui les concernent : le réchauffement climatique, la réforme des soins de santé primaires, la réconciliation avec les autochtones, le maintien de la prospérité et de la compétitivité du Canada dans une économie en mutation, la réponse à la montée en puissance de la Chine, etc. Toute tentative de changement constitutionnel se heurtera invariablement à une résistance et obligera ses promoteurs à dépenser un capital politique précieux qui serait mieux utilisé ailleurs.
La discussion pourrait aussi être source de division. Ne perdons pas de vue à quel point la politique constitutionnelle a été néfaste. Il s’agit d’une guerre de tous contre tous, qui a créé d’étranges alliances entre les partis politiques et des fractures au sein de ceux-ci : le fossé entre John Turner et Jean Chrétien; Pierre Trudeau, M. Chrétien, Clyde Wells et un jeune Stephen Harper opposés à l’accord du lac Meech, qui a été appuyé par Brian Mulroney, M. Turner, Ed Broadbent, Bob Rae, Mike Harcourt et Robert Bourassa; les dix premiers ministres et les organisations autochtones nationales ont appuyé l’accord de Charlottetown, auquel s’opposaient M. Trudeau, Preston Manning et Jacques Parizeau. Alors que nous nous inquiétons déjà de la polarisation, du populisme et de la désinformation, voulons-nous vraiment jeter de l’huile sur le feu? Il y a quelque part des dirigeants politiques qui verront un grand avantage personnel à s’opposer à tout changement constitutionnel proposé.
Il est beaucoup plus facile de réclamer une réforme que de proposer une solution de rechange. Mais une fois la boîte de Pandore ouverte, les opinions divergent sur ce que devrait être la prochaine étape, et il n'y a aucun moyen facile de les concilier. C'est un obstacle fondamental à la modification du Sénat, du système électoral ou de la Loi sur les Indiens. Il en irait de même pour la Couronne.
Les partisans d’un changement constitutionnel ciblé pourraient aussi imaginer que des amendements peuvent être élaborés et ratifiés sur un seul enjeu. Dans le monde réel de la politique, cependant, les négociations s’étendent au-delà de l’enjeu initial et en ajoutent de nouveaux. M. Bourassa n’a pas voulu aller de l’avant avec la Charte de Victoria dans les années 1970, ni avec les amendements liés à l’autonomie gouvernementale des autochtones en 1987, jusqu’à ce que les enjeux plus vastes du Québec soient abordés dans ces négociations. Quelques années plus tard, les opposants de l’Ouest canadien à l’accord du lac Meech ont également exigé qu’on s’intéresse à la réforme du Sénat et à d’autres enjeux. Les amendements liés à la Couronne dans les années 2020 ont suscité le même débat.
La formule de modification est déjà assez intimidante. En supposant qu'un consensus sur les amendements liés à la Couronne puisse être élaboré politiquement, les élections provinciales peuvent interrompre le parcours rapide d'un accord dans les différentes assemblées législatives. Après tout, c'est un changement de gouvernement au Nouveau-Brunswick qui a condamné l'accord du lac Meech. Et dans la foulée de l'accord de Charlottetown, plusieurs provinces ont adopté des lois qui exigent la tenue préalable d'un plébiscite, ce qui signifie qu'il y a d'autres verrous à ouvrir en premier.
Ce qui nous amène à l’inévitabilité d’un autre référendum national dans la phase finale des réformes constitutionnelles au Canada, et aux défis que pose sa victoire. Les référendums sont plus efficaces pour les opposants farouches aux solutions de compromis imparfaites que pour leurs défenseurs. La réforme électorale, par exemple, a été rejetée lors de six plébiscites provinciaux. Il faut également souligner que la Loi référendaire fédérale de 1992 est complètement désuète et inutilisable sans une refonte.
Et quelqu’un pense-t-il qu’il est politiquement ou juridiquement possible de modifier le rôle et les pouvoirs de la Couronne sans consulter les peuples autochtones ? Comment obtenir un consentement valable ? De qui ? Quelle est la limite ? Quelles autres mesures les dirigeants autochtones exigeraient-ils en échange de leur soutien ? Ce sont des questions extrêmement complexes.
Pierre Trudeau a ardemment cherché à rapatrier la Constitution et à y ajouter une Charte des droits et libertés dans les années 1970 et 1980 parce que le séparatisme québécois représentait à l’époque une menace immédiate et existentielle. Six jours avant le référendum de mai 1980, il a pris la parole lors d’un rassemblement et a promis qu’un vote « non » serait un mandat pour un fédéralisme renouvelé. Où est la « plateforme brûlante » en 2023 ? Ce n’est sûrement pas la Couronne ; ce devrait être plutôt le changement climatique.
Pour toutes ces raisons, nous devrions dire non, nous n'irons pas dans cette direction. Notre logiciel constitutionnel est imparfait et un peu démodé, mais il fera l'affaire. Ne partons pas à la recherche d'une solution à un problème qui ne vaut pas la peine de se donner la peine de s'y attaquer.