Article original on September 6, 2021
Les partis politiques n'aiment pas parler de réduction des dépenses – sauf peut-être pour insinuer que les autres partis ont des intentions cachées. Ils tentent de montrer aux électeurs qu’on peut leur faire confiance pour gérer les finances du gouvernement fédéral, mais les détails resteront toujours flous. Les promesses de campagne ont tendance à être spécifiques sur de nouveaux programmes brillants et parfois sur le renversement des mesures prises par le gouvernement précédent. Mais, de manière générale, les partis politiques restent très vagues sur la manière d’atteindre leurs objectifs budgétaires. Chaque programme politique d’un parti devrait se terminer par l’avertissement : « vérifiez le discours prononcé ».
Pour paraphraser la remarque mal citée attribuée à Kim Campbell, une élection n’est pas considérée comme le moment idéal pour discuter de questions sérieuses. Mais les Canadiens devraient commencer à demander plus de clarté au cours de la campagne actuelle. Au cours des 30 dernières années, les gouvernements fédéraux successifs, bleus et rouges, majoritaires et minoritaires, ont mis en place une grande variété d’approches pour freiner la croissance des dépenses fédérales, voire les réduire. Le Canada a vécu de nombreuses rondes de débats politiques ouverts sur les diverses réductions imposées par les gouvernements précédents, et nous avons beaucoup appris sur les conséquences à long terme de ces décisions.
Si vous vouliez vraiment changer la trajectoire des dépenses fédérales, vous commenceriez par les programmes et les utilisations les plus importants. Suivez l'argent. Vous commenceriez tout examen à partir d'une base aussi large que possible, car plus vous retirez d'éléments de la table, plus vous devrez peut-être réduire ce qui reste pour atteindre un objectif numérique.
Mais ce n’est pas ainsi que fonctionne réellement le gouvernement. Tous les dollars ne sont pas également réductibles. Certains ont de puissants défenseurs, depuis les premiers ministres provinciaux jusqu’aux groupes de pression organisés, qui peuvent infliger de réelles souffrances politiques. La première question inconfortable à poser à un politicien en matière de dépenses est de savoir quels sommes sont sur la table et lesquelles ne le sont pas.
Qu’est-ce qui est réellement découpable ?
Il suffit d’une douzaine de questions pour déterminer rapidement à quel point les dépenses sont politiquement limitées pour un gouvernement et pour en révéler beaucoup sur ses intentions. Vous savez peut-être comment certains de ces problèmes se sont produits dans le passé. Pour fonder toute discussion sur les dépenses fédérales sur des chiffres concrets, ajoutez le Base d'informations du gouvernement du Canada.
- Des transferts fédéraux aux provinces? Plafonner ou réduire le taux de croissance de l’un d’entre eux ?
- Égalisation? Réduire le programme $20 milliards par an et répartir moins d'argent à l'avenir ?
- Projets d'infrastructure? Annuler des projets ou réduire la contribution fédérale ? Dans lequel des cinq catégories actuellement financé ?
- Des pensions de vieillesse ? Limiter ou suspendre l'indexation à l'inflation ou relever l'âge d'éligibilité ?
- L'assurance-emploi? Devons-nous changer les règles de qualification ? La générosité des prestations ? L'assurance-emploi des pêcheurs ? Des prestations parentales ? Prestations d'invalidité? Seriez-vous prêt à réaliser un excédent dans le programme d'assurance-emploi pour contribuer aux revenus du reste du gouvernement?
- Salaire et pensions des fonctionnaires et de la GRC?
- Achats majeurs d'équipements par les militaires et les garde-côtes ?
- Des programmes pour les agriculteurs ?
- Paiements ou services aux anciens combattants ?
- Transferts aux gouvernements et organismes de services autochtones?
- Les organismes de sécurité nationale, de renseignement et d'application de la loi (y compris le Service canadien du renseignement de sécurité, la GRC et l'Agence canadienne de sécurité)?
- Fonctionnaires et agents du Parlement?
Si vous pouviez obtenir des réponses franches à la plupart, voire à certaines, de ces questions, vous auriez une idée du point de départ réaliste de tout examen des dépenses. Vous verriez également les calculs inexorables auxquels sont confrontés tous les ministres des Finances. Parce que les programmes irréductibles continueront à croître – les dépenses continueront d’augmenter avec l’inflation, la population et l’utilisation des programmes – il sera alors nécessaire d’être encore plus sévère envers les programmes non supprimables pour atteindre tout objectif de réduction. Les ministres des Finances préfèrent avoir plus de temps pour atteindre leurs objectifs et ont tendance à apprécier les mesures qui peuvent démarrer modestement mais qui rapporteront des dividendes croissants en matière d’évitement des coûts futurs.
La conception de l’examen affecte le résultat
Il existe plusieurs façons d’examiner attentivement les dépenses, et elles ne s’excluent pas mutuellement. Il n’est peut-être pas faisable ni judicieux d’essayer tout cela en même temps.
Une approche qui a été beaucoup utilisée est « verticale » : examinez chaque ministère ou organisme. C’était l’approche adoptée dans le cycle d’« examens stratégiques » du premier gouvernement Harper et au cœur de son « examen stratégique » de 2012.plan d'action pour la réduction du déficit.»
Mais les objectifs généraux d’épargne sont très inégaux. Il existe plus de 300 entités fédérales. Vous ne pouvez pas vous attendre à générer le même dividende d’épargne dans tous ces secteurs. Certains proposent les programmes incontournables identifiés par les questions ci-dessus. Certains disposent de budgets importants qui sont versés sous forme de transferts aux particuliers ou aux entreprises, ou gèrent des programmes de contributions destinés à divers bénéficiaires qui remarqueront et résisteront à toute réduction.
D’autres consacrent la quasi-totalité de leur budget à leurs salaires et à leurs frais de fonctionnement et n’ont nulle part où se tourner. Il existe des organisations plus grandes et plus petites avec des capacités très différentes à absorber les réductions, notamment au niveau de leurs effectifs.
L'une des principales faiblesses des examens verticaux est qu'elles ne permettent pas d'examiner plusieurs organisations et de consolider leurs services et programmes, ni de réorganiser les frontières entre les ministères et les agences. Les examens verticaux ne vous permettent pas d'examiner de près les facteurs de coûts courants dans l'ensemble du gouvernement, où des gains d'efficacité et des économies pourraient potentiellement être réalisés grâce à de nouvelles approches ou à des prestataires de services communs.
Certaines études antérieures ont porté sur des « groupes » d'organisations apparemment liées. Par exemple, un cluster serait constitué des agences de sécurité et de renseignement en tant que groupe ; ceux qui offrent des programmes autochtones ; ceux qui ont d’importantes opérations internationales ; et ceux qui ont beaucoup d’activités scientifiques et de recherche.
Les coûts d'exploitation
Parce que de nombreux programmes tournés vers l’extérieur sont politiquement irréductibles, les gouvernements successifs sont revenus aux coûts de fonctionnement de l’État et ont tenté de freiner la croissance future ou de récolter des « gains d’efficacité ». Dans un passé pas si lointain, il y a eu une vaste révision des « services administratifs » ; du régime global de rémunération ; de la manière dont les services juridiques sont fournis au sein du gouvernement ; un examen des flottes de véhicules du gouvernement ; un examen de la façon dont les biens immobiliers sont gérés ; et l'un de la manière dont la formation est dispensée.
Certaines personnes abordent cette partie des dépenses – les services de gouvernement à gouvernement (« G-to-G ») – en partant du principe que la meilleure façon de forcer l'innovation et l'amélioration dans le secteur public est de le priver de ressources et de forcer le secteur public à se développer. les bureaucrates doivent s'adapter. Les politiciens de tous bords sont prompts à utiliser un langage simpliste et à réduire les dépenses, évitant ainsi les vrais choix et les conséquences potentielles.
En réalité, l’austérité n’est pas un bon moyen de stimuler l’innovation. Vous pouvez atteindre des objectifs chiffrés d’économies ou améliorer le fonctionnement du gouvernement, mais l’un devra primer sur l’autre. Les mêmes personnes qui aiment exhorter le gouvernement à ressembler davantage au secteur privé sont généralement les plus réticentes à voir le gouvernement adopter les meilleures pratiques du secteur privé en matière d’investissement continu dans son stock de capital, sa technologie ou le développement de sa main-d’œuvre.
Les services « G-to-G » au sein du secteur public rendent possible la fourniture de tous les programmes et services destinés à l'extérieur. L'affaiblissement de ces services a entraîné toutes sortes de problèmes : des défenses faibles contre les attaques de cybersécurité ; des bâtiments toxiques et en ruine ; archives moisies et collections de musées ; des navires rouillés ; défaillances des contrôles financiers ; exécuter des programmes clés de soutien du revenu sur des ordinateurs et des logiciels des années 1980 ; équipement obsolète dans les laboratoires gouvernementaux; détérioration des parcs nationaux ; réponse lente dans les centres d'appels ; les fonctionnaires prennent du retard en matière de formation selon les normes les plus récentes ; et un système de gestion des dossiers chaotique et désorganisé.
Le gouvernement actuel a reconnu les problèmes de rouille et, au cours d'une série de budgets depuis 2016, a réalisé d'importants investissements dans les laboratoires fédéraux, dans la modernisation des établissements correctionnels et des infrastructures frontalières ; ainsi que le remplacement des systèmes informatiques de base ; la cyber-sécurité; numérisation des dossiers; plateformes de travail collaboratif et formations. La question est maintenant de savoir si ce réinvestissement sera maintenu ou s’il sera à nouveau réduit par le prochain gouvernement.
Les examens antérieurs ont toujours révélé une fracture entre les grandes et les petites organisations. Les plus grandes estiment souvent qu’il vaudrait mieux se débrouiller seules et elles s’engagent souvent dans diverses méthodes de résistance, encouragées par les vendeurs et les consultants. Les plus petits n’ont d’autre choix que de s’y conformer.
Le rôle du gouvernement fédéral
Une autre façon d’examiner les sources de dépenses consiste à commencer par des questions plus fondamentales. Est-ce quelque chose que le gouvernement fédéral devrait financer ? Est-il préférable que ce soit entre les mains des gouvernements provinciaux et municipaux ? Est-ce quelque chose qui pourrait être séparé du gouvernement, mis en place pour fonctionner avec les revenus qu’il génère, ou être privatisé ou complètement fermé ? Il y a un certain attrait dans le mantra selon lequel « les autorités fédérales devraient se concentrer sur les choses que seules les autorités fédérales peuvent faire et bien faire ». Cela a été un moteur important de la revue du programme 1995, qui a été alimenté intellectuellement par les théories du nouveau management public (NMP) qui gagnaient du terrain à l’époque.
C’est extrêmement difficile à réaliser dans la pratique. Il existe des divergences de points de vue légitimes et âprement disputées sur le rôle que le gouvernement fédéral devrait jouer dans la fédération et sur le rôle que le gouvernement devrait jouer dans l'économie et la société. Tout changement sera âprement contesté. Les effets d’une réduction du rôle fédéral pourraient s’avérer temporaires, car quelqu’un finira par faire campagne pour rétablir les programmes ou activités fédéraux.
Une autre approche pour réduire la taille du gouvernement fédéral consiste à examiner son empreinte et ses actifs. Il y a eu plus d'un examen des immobilisations à la recherche de choses à céder et plusieurs efforts pour rationaliser les points de service. Mais les tentatives de cession d’actifs fédéraux ou de fermeture d’installations fédérales (civiles ou militaires) se heurtent toujours à la résistance des députés et des maires locaux, ou de quiconque est dans l’opposition à ce moment-là. Les ministres subissent des pressions considérables du caucus pour se retirer, et ils succombent souvent.
Cependant, certaines privatisations pures et simples d'entités entières (Air Canada, Commission canadienne du blé, CN, aéroports fédéraux, Ridley Terminals) et certaines externalisations ont été plus réussies et plus durables.
Et après?
Rien de tout cela ne veut dire qu’il n’est pas important et nécessaire d’examiner attentivement les dépenses fédérales et de débattre des choix difficiles qui nous attendent. Le prochain gouvernement devra clairement s’attaquer au bilan budgétaire. Les électeurs ne devraient pas se contenter cette fois-ci d’une rhétorique de campagne paresseuse sur de vagues notions d’efficacité. Demandez de la rigueur et du détail. Grillez les candidats sur ce qu’ils considèrent comme découpable et ce qui ne l’est pas.
À celui qui remportera les prochaines élections : même si vous ne voulez pas être totalement transparent avec les électeurs, essayez d'être clair dans votre esprit sur ce qui est sur la table et ce qui ne l'est pas, et réfléchissez sérieusement aux objectifs et aux délais. Ne gaspillez pas votre énergie et votre capital politique pour des bagatelles. Allez là où est l'argent.
Essayez une combinaison d’approches : inducteurs de coûts verticaux, groupés et horizontaux. Permettez aux gens de jouer avec l’appareil gouvernemental, mais ne vous attendez pas à ce que le déplacement de pièces génère comme par magie des économies. N’oubliez pas l’arithmétique : de petits changements dans les taux de croissance génèrent de grands chiffres au fil du temps. Réfléchissez à la gestion du changement et aux stratégies politiques pour surmonter les inévitables résistances et réticences. Quelle que soit votre vision du rôle du gouvernement fédéral – grand ou petit, et de son rôle dans la fédération – assurez-vous de réserver des ressources pour la recapitalisation, le réinvestissement et l'amélioration continue de ce rôle, sinon vous semerez des dents de dragon.