Publié à l'origine le 16/09/2019 | Mis à jour le 17/09/2019
Michael Wernick, greffier sortant du Conseil privé et secrétaire du Cabinet du Canada, explique à Matt Ross comment la fonction publique réagit à un monde de plus en plus rapide et conflictuel ; il décrit les grands défis à venir ; et revient sur un passage à ce poste de haut niveau qui est arrivé de manière inattendue et s'est terminé brusquement.
Depuis que Michael Wernick a rejoint la fonction publique fédérale canadienne il y a près de 40 ans, le rythme de vie – et celui du gouvernement – s’accélèrent. « Les réactions sont plus rapides, les temps de réaction sont plus courts, les gouvernements doivent prendre des décisions – politiques et internes – avec moins de temps et des informations moins précises, dit-il. L’époque des longues études et des ruminations est révolue. »
Mais alors que les gouvernements s’efforcent de faire face aux conséquences des changements économiques, technologiques et sociaux rapides, on assiste depuis quelques années à une dangereuse montée de la désillusion publique. « Dans la plupart des pays, une grande partie de la population se sent quelque peu marginalisée ou aliénée : elle a le sentiment que le système politique ou l’économie ne lui répondent pas et ne l’aident pas à progresser », explique Wernick, qui vient de quitter ses fonctions après trois ans à la tête de la fonction publique canadienne. « Il y aura toujours des gens insatisfaits, mais le risque est d’atteindre un point d’ébullition. »
Et lorsque la colère populaire s’exacerbe, c’est la démocratie elle-même qui est en danger. Dans certains pays, commente Wernick, nous assistons à « l’émergence d’un style de gouvernement plus autocratique, à des attaques contre les institutions démocratiques, la presse libre, les tribunaux indépendants, et à la répression de la dissidence politique ». Ces phénomènes sont « très inquiétants, et ont fait tomber un certain nombre de démocraties au cours des dernières années – et mis en danger un certain nombre de démocraties plus anciennes ».
Pris dans la controverse
Dans le pays de Wernick, la colère populaire et les autocrates populistes n’ont pas encore fait dérailler la politique nationale. Le Canada se prépare aux élections fédérales du 21 octobre, après quatre ans de mandat du premier ministre libéral Justin Trudeau – actuellement au coude à coude avec l’opposition conservatrice dans les sondages. Mais la popularité de Trudeau a pris un coup, en partie à cause de l’affaire SNC-Lavalin : la procureure générale Jody Wilson-Raybould a démissionné en février, alléguant que des personnes au sein du cabinet du premier ministre – dont Wernick – avaient fait pression sur elle pour qu’elle propose un « accord de poursuite différée » au géant minier SNC-Lavalin, accusé d’avoir versé des pots-de-vin en Libye pendant une période de dix ans.
Gerald Butts, l'assistant de longue date de Trudeau, a ensuite démissionné, tandis que la présidente du Conseil du Trésor, Jane Philpott, a démissionné en signe de sympathie avec Wilson-Raybould. Et en mars, Wernick – qui a reporté sa retraite il y a cinq ans pour assumer le rôle de greffier adjoint – a annoncé qu'il prendrait sa retraite, après avoir occupé pendant trois ans le poste de greffier du Conseil privé et de secrétaire du Cabinet. En tant que greffier, il s'était vu confier « un rôle spécifique avec un maillot d'arbitre : dénoncer les incidents d'ingérence dans la campagne électorale », explique-t-il. Et son implication dans cette bataille hautement politique avait suscité des critiques, l'amenant à conclure qu'il « ne serait pas tenable pour moi d'occuper ce poste pendant la campagne ».
Ce n’est pas la fin de sa carrière dans la fonction publique qu’il aurait souhaité. Mais Wernick se souvient avec fierté de son passage à ce poste de haut niveau : « C’était un gouvernement très actif et très actif à une époque où le monde était très actif, et nous semblions tourner à plein régime », dit-il. « Beaucoup de choses ont été accomplies, et le bilan cumulé montre que la fonction publique était tout à fait compétente et réactive. »
Glasnost et perestroïka
Pour Wernick, cette réactivité est essentielle pour répondre au mécontentement du public : les citoyens, dit-il, veulent « voir les institutions gouvernementales fournir de bons services, à l’écoute des besoins de leurs familles et de leurs communautés ». Cela exige à la fois une approche ouverte et à l’écoute de l’élaboration des politiques et de l’engagement du public, ainsi que la poursuite de réformes structurelles pour moderniser et améliorer la prestation de services ; et sur ce point, Wernick se présente lui-même avec un bilan mitigé.
« Pour utiliser une métaphore imparfaite, je pense que nous avons fait mieux avec la glasnost (gouvernement ouvert, transparence, responsabilité) qu’avec la perestroïka (réforme structurelle), dit-il. Les gouvernements futurs devront, je crois, se pencher sur certains problèmes structurels du secteur public. Notre modèle de ressources humaines est fondamentalement celui que nous avons depuis les années 1970. Je suis très fier d’avoir gravi les 15 échelons jusqu’au sommet de la fonction publique, mais je suis consterné qu’il y ait eu 15 échelons à gravir ; nous devrions être plus plats. »
Sur certains points structurels, des progrès rapides ont toutefois été réalisés durant le mandat de Wernick. Le directeur numérique Alex Benay, par exemple, a fait avancer les normes numériques, la réforme des achats, la politique des données, la cybersécurité et la formation, tout en supervisant une série de nouveaux services numériques. « Il y a là une base et une dynamique qui serviront très bien le prochain gouvernement », affirme Wernick.
Fournir du numérique
Cependant, Benay annoncé le mois dernier Il a ajouté qu'il quittait la fonction publique et que Wernick a fait remarquer que sous Trudeau, le programme numérique a bénéficié d'une « couverture aérienne de la part d'un premier ministre très intéressé par la question ». Si le prochain gouvernement est moins disposé à promouvoir le programme numérique, dit Wernick, « ce serait certainement l'occasion pour certaines des forces les plus tenaces du statu quo de revenir en arrière ».
Benay supervisait le remplacement du système de rémunération dysfonctionnel de la fonction publique canadienne Phénix, en utilisant une approche entièrement numérique et « agile » qui, il a déclaré au Forum mondial des gouvernements en février, s'intègre mal au « mécanisme de gouvernance et de gouvernement de l'ère industrielle » de la fonction publique.
Benay a fait valoir que les systèmes destinés à minimiser les risques ont fini par compromettre la réussite de Phoenix, en définissant la nature, le calendrier et le budget du projet trop tôt dans le processus, par exemple. Mais Wernick prévient que l'échec de Phoenix pourrait, ironiquement, amener les responsables à retomber dans de vieilles habitudes contre-productives : « Il y a une grande crainte d'un gros cafouillage informatique », commente-t-il. « Nous pourrions assister à un retour à une certaine aversion au risque pendant un certain temps, si nous n'avons pas le genre de défenseurs que nous avons eu ces derniers temps. »
Livraison à la livraison
Une autre réforme structurelle a consisté à introduire une Unité centrale de mise en œuvre, qui supervise un système de gestion des performances ministérielles conçu pour maintenir les fonctionnaires et les ministres concentrés sur un ensemble de priorités et de mesures clés. Cette « expérience de mise en œuvre » visait, selon Wernick, « à être beaucoup plus explicite sur ce que l’on entend accomplir en tant que gouvernement et à rendre compte de manière transparente des progrès réalisés ». Et cette transparence invite bien sûr les observateurs à noter le tableau de bord du gouvernement : Le National Post a rapporté que Trudeau avait atteint environ la moitié de ses objectifs et avait complètement raté le 10%.
Selon Wernick, le sort du système dépendra en partie de la façon dont les résultats publiés aideront ou entraveront Trudeau dans la campagne électorale. Mais en attendant, il estime que le système a aidé les ministères à rester concentrés sur la mise en œuvre et l’efficacité : « Je pense qu’ils ont appris – et je pense que c’est un gain permanent – qu’il ne suffit pas d’annoncer le résultat final, mais qu’il faut beaucoup de persévérance et d’efforts pour s’assurer que les initiatives, trois ou quatre ans plus tard, produisent un résultat proche de ce que l’on aurait espéré. »
Pour que le système survive, « le gouvernement que nous élirons en octobre devra faire preuve d’un certain intérêt », conclut-il. « S’il gouverne un jour à la fois, en s’adaptant aux cycles des médias et des réseaux sociaux, la fonction publique s’adaptera à cette situation. S’il adopte une vision à plus long terme de ce qu’il tente d’accomplir, l’élan se poursuivra au cours du prochain mandat. »
Wernick est également fier de son travail visant à ouvrir les postes de direction à des professionnels extérieurs au gouvernement central, ce qui renforce la diversité et apporte des compétences spécialisées. Il constate toutefois une nette différence entre l’expérience des personnes embauchées par les gouvernements provinciaux et celles recrutées par les entreprises, le milieu universitaire et les organisations non gouvernementales. Les fonctionnaires provinciaux, qui sont « familiers avec les logiciels de base des ministres et des comités parlementaires », ont en général « extrêmement bien réussi dans le système fédéral ». Les nominations faites en dehors du secteur public, en revanche, « fonctionnent rarement bien sur le long terme, mais elles apportent souvent une certaine énergie et une certaine expertise : les gens arrivent, apportent une contribution, puis retournent à leur carrière ».
Défis futurs
Pour ce qui est de l’avenir, Wernick évoque des changements beaucoup plus importants qui, selon lui, seront nécessaires. La stratégie de réforme de la fonction publique « Blueprint 2020 » laisse la place à un programme « Beyond 2020 », construit autour de l’idée d’une main-d’œuvre « agile, inclusive et équipée ». « Nous voulons une fonction publique plus engagée et plus participative qui contribuera à façonner ses propres solutions », commente-t-il. « Une organisation plus dynamique, plus capable d’apprendre et de se corriger elle-même, où les gens prennent en charge leur propre lieu de travail. »
Mais pour y parvenir, dit-il, des réformes majeures seront nécessaires dans certains aspects du fonctionnement du gouvernement fédéral, notamment dans le domaine du personnel et des achats, « les deux domaines les plus encroûtés, les plus résistants au changement, les plus sclérosés et les plus bureaucratiques ». Du côté du personnel, il est « temps de se pencher » sur la rémunération de la fonction publique, d’adopter une « philosophie de rémunération totale » qui pourrait augmenter les salaires tout en réduisant les retraites, et de comparer l’offre de la fonction publique à celle d’autres employeurs. « Nous sous-payons les hauts dirigeants ; nous risquons de surpayer certains des échelons inférieurs de la fonction publique », dit-il. Mais compte tenu de la complexité des questions telles que la portabilité des retraites et les coûts variables du logement, tout changement nécessiterait « un examen très approfondi ».
De plus, ajoute-t-il, « le prochain gouvernement devra s’attaquer à la question de la sécurité de l’emploi. Il est extrêmement difficile de licencier quelqu’un dans la fonction publique. » Wernick a beaucoup travaillé sur la santé mentale au travail et s’inquiète du fait que « les personnes souffrant de problèmes de santé mentale soient traitées comme des problèmes de rendement ». Mais les employeurs doivent être « capables de gérer plus efficacement les employés peu performants et les mauvais comportements : on obtient des améliorations dans l’ensemble de la fonction publique lorsque les gens ont un peu peur d’être licenciés. » Les changements seraient « farouchement résistés », note-t-il, mais le problème est « au cœur de certaines des réformes structurelles » qu’il considère comme essentielles au progrès.
Ces réformes structurelles nécessiteront de l'argent, ajoute Wernick, et il appelle le gouvernement à investir dans « nos plateformes de services internes : la gestion financière, la gestion des ressources humaines, le système de rémunération, la gestion de l'information et les systèmes de stockage. La plomberie et le câblage de la fonction publique sont très difficiles à gérer et à investir, et c'est pourquoi nous avons de terribles problèmes de rouille ».
Changement au sommet
Ces programmes seront toutefois confiés au successeur de Wernick, Ian Shugart, un fonctionnaire très expérimenté qui a dirigé trois ministères depuis 2008. En le nommant, Justin Trudeau avait peut-être un œil sur la capacité de Shugart à résister à la transition vers un gouvernement conservateur en octobre : avant de se joindre à la fonction publique en 1984, Shugart était directeur des politiques du chef des conservateurs progressistes – chef de l’opposition au gouvernement dirigé par le père de Trudeau, Pierre. « Avant 2006, il existait un canal par lequel les personnes qui avaient travaillé dans des bureaux politiques pour des ministres ou d’autres politiciens pouvaient accéder à des emplois dans la fonction publique relativement facilement, explique Wernick. Certains de nos fonctionnaires les plus distingués ont ce parcours sur leur CV. »
Lorsqu’on lui demande s’il regrette la façon dont il quitte ses fonctions, Wernick répond qu’il n’emploierait pas ce mot : « Je suis convaincu d’avoir fait mon travail du mieux que je pouvais, avec les contraintes et les informations dont je disposais à l’époque. » Et l’affaire SNC-Lavalin révèle-t-elle des faiblesses dans les systèmes gouvernementaux ? Le gouvernement a demandé conseil sur le rôle du procureur général, dit-il, mais « aucun des contacts entre l’entreprise et le gouvernement n’a été passé sous silence. La directrice des poursuites publiques a déclaré publiquement qu’elle et son organisation n’avaient jamais subi d’interférence politique dans aucun cas, de sorte que l’indépendance du service des poursuites était pleinement intacte. Les commissions parlementaires ont fait leur travail avec beaucoup d’enthousiasme. À bien des égards, le cadre institutionnel a été mis à rude épreuve, mais il a très bien résisté. »
Wernick est actuellement en période de « pause », mais après les élections, il commencera à réfléchir à sa prochaine étape. « Je viens d’avoir 62 ans, donc je pense qu’il me reste encore quelques années à faire », dit-il. « Je m’intéresse beaucoup aux questions de gouvernance et de réforme de la fonction publique. J’ai toujours eu un engagement personnel et un intérêt pour les questions autochtones et la quête de réconciliation et de progrès pour les peuples autochtones. Et je suis fasciné par le monde émergent du gouvernement numérique, de l’intelligence artificielle, etc. Il y a toujours de nouvelles choses à apprendre ! »
À certains égards, les dernières années ont été une aubaine inattendue pour Michael Wernick. En 2014, après huit ans à la tête du ministère des Affaires autochtones et du Nord, il a été nommé envisage une retraite anticipée – mais on lui a ensuite offert le poste de greffier adjoint, puis celui de greffier principal en 2016. « Je suis très reconnaissant d'avoir eu cette opportunité », dit-il : l'affaire SNC-Lavalin a peut-être écourté son mandat de greffier, mais elle ne l'a pas gâché.
« J’exerce un métier depuis plus de 38 ans et atteindre le sommet de son métier dans l’une des meilleures fonctions publiques du monde est une grande source de fierté », conclut-il. « Je n’aurais échangé ces trois dernières années contre rien au monde. »
Vous pouvez également lire notre entretien précédent avec Michael Wernick, réalisé en octobre 2016, peu de temps après qu’il soit devenu greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet.
Forum mondial sur le gouvernement : cinq idées pour un meilleur gouvernement
Michael Wernick sur l'apprentissage à l'étranger
Pour aider nos lecteurs à tirer le meilleur parti du Global Government Forum, nous posons cinq questions standard aux personnes interrogées : quatre pour obtenir des conseils et des avis pratiques, et une pour révéler quelque chose d'un peu plus personnel. Il s'agit d'une version éditée des réponses de Michael Wernick. Cliquez ci-dessous pour écouter ses réponses complètes dans un enregistrement audio du GGF.
Depuis notre dernière interview, avez-vous rencontré des idées venues de l’étranger qui vous ont été utiles ?
« Certains des travaux réalisés sur le gouvernement numérique dans certains des plus petits États comme l’Estonie et Singapour étaient assez intrigants. Le défi au Canada sera de savoir comment les appliquer à un plus grand pays, qui compte des provinces, dans le domaine de la prestation de services. Certains travaux réalisés en Australie sur l’intégration des systèmes de prestations sociales sont bien en avance sur ce que nous avons fait au Canada. Et les travaux réalisés dans un certain nombre de services publics pour améliorer l’accès des personnes handicapées à l’emploi dans la fonction publique sont des choses que nous sommes heureux d’essayer d’imiter. »
Et y a-t-il des projets ou des innovations canadiennes récents qui, selon vous, pourraient être utiles à vos pairs à l’étranger ?
« J’aimerais penser qu’il y a des choses que nous avons faites qui sont intéressantes. Je recommande aux gens mon rapport de printemps au premier ministre « Je suis fier de l’état de la fonction publique et du programme « Au-delà de 2020 » que nous avons articulé autour des axes suivants : agile, inclusif et outillé – qui est une rubrique pour un certain nombre d’initiatives qui pourraient être intéressantes. Je suis fier du travail que nous avons accompli sur les questions liées au milieu de travail, comme la santé mentale, le harcèlement et la discrimination, et de certaines des initiatives que nous avons menées pour créer un dialogue plus ouvert sur ces questions et pour réaliser des progrès dans la création d’un meilleur milieu de travail pour les gens. Et je pense que certains des travaux qui ont été réalisés très récemment dans le domaine des services numériques pourraient également être intéressants. »
Quels sont les plus grands défis auxquels la fonction publique fédérale canadienne est confrontée aujourd’hui?
« Comme pour la plupart des services publics, le défi qui se pose à beaucoup d’autres est le raccourcissement des horizons temporels : il faut être agile et réactif, prendre des décisions plus rapidement avec des informations moins parfaites. Il faut donc faire preuve d’un certain degré d’agilité ; nous devons tendre la main et inclure le plus grand nombre de voix possible, mais je pense que les contraintes du temps vont devenir de plus en plus inexorables pour les décideurs. »
Et selon vous, existe-t-il des défis mondiaux majeurs auxquels sont confrontées toutes les grandes démocraties ?
« Je suis frappé par l’ampleur des bouleversements qui ont eu lieu dans le monde depuis notre rencontre il y a trois ans, et par la fréquence des problèmes extérieurs qui s’immiscent dans l’économie, la société, la vie politique, etc. Nous vivons une période turbulente. Il y a de nombreux sujets qui vont probablement perdurer pendant plusieurs années. La capacité d’un pays comme le Canada à s’adapter, à réagir et à essayer de se maintenir dans des eaux agitées constitue donc le défi majeur des prochaines années. »
Quel livre avez-vous apprécié récemment ?
« Je fais de mon mieux pour me tenir au courant des dernières avancées technologiques, de l’intelligence artificielle, etc. J’ai trouvé très utile un livre intitulé Prediction Machines: The Simple Economics of Artificial Intelligence, écrit par un groupe de l’Université de Toronto dirigé par Avi Goldfarb : c’était un livre non technique, sans jargon, qui abordait certaines questions liées à l’intelligence artificielle. »