Article original le 15 juin 2023
Dean Beeby est un journaliste indépendant, auteur et spécialiste de la liberté d’information basé à Ottawa.
Le trou noir au cœur de la démocratie canadienne – le secret ministériel – a fait l’objet d’un examen minutieux au cours de la dernière année. Et, comme une étoile qui s’est effondrée, peu de lumière s’échappe dans le discours public.
Des documents confidentiels du cabinet ont été remis l’année dernière à La commission du juge Paul Rouleau Il s'agissait seulement de la quatrième commission canadienne (sur les 371 commissions convoquées depuis la Confédération) à examiner des documents secrets provenant du sanctuaire intérieur du Cabinet.
Premier ministre Justin Trudeau a également accepté le mois dernier de fournir des documents au Cabinet sur ingérence étrangère à deux organismes publics – un comité spécial de parlementaires et une agence de renseignement – après avoir donné le même accès à David Johnston, son Rapporteur spécialAuparavant, aucun des deux organismes n’était autorisé à inspecter les matériaux des armoires.
Mais ces publications ponctuelles, faites sous la pression des critiques, n'ont en rien assoupli les règles du secret. A quelques exceptions près, le contenu de ces quelques documents doit rester strictement confidentiel au sein de ces organismes.
Ainsi, le statu quo en matière de secret ministériel reste profondément ancré, malgré toute apparence contraire.
En fait, le Canada est celui qui a le régime de secret le plus restrictif en matière de cabinet parmi tous les gouvernements de type Westminster, c'est-à-dire la Grande-Bretagne, la Nouvelle-Zélande et l'Australie. Même les provinces canadiennes sont moins secrètes en ce qui concerne les dossiers du Cabinet.
Les mesures de protection rigoureuses mises en place par Ottawa remontent à la Loi sur la Cour fédérale de 1970, ainsi qu’à la Loi sur l’accès à l’information et à la Loi sur la preuve au Canada du milieu des années 1980, qui ont toutes érigé un mur de briques autour des documents du Cabinet.
La raison pour laquelle les affaires du Cabinet sont confidentielles est de promouvoir la franchise dans les discussions des ministres, qui pourraient autrement se mordre la langue de peur de passer pour des imbéciles dans les gros titres du lendemain.
Le secret permet également de préserver la solidarité gouvernementale au sein du Parlement. Les membres de l'opposition, par exemple, ne peuvent pas désigner les ministres pour leurs opinions dissidentes, ce qui donne une image faible du gouvernement. Le secret permet également de neutraliser les lobbyistes, dont l'influence est affaiblie dans une salle de réunion fermée.
Seuls les partisans les plus radicaux de la transparence souhaitent éliminer le secret du Cabinet. Les séances expérimentales du Cabinet ouvertes au public ont été un échec, notamment sous l'ancien premier ministre Gordon Campbell en Colombie-Britannique, à partir de 2001. Comme l'a déclaré un chroniqueur politique à l'époque, « il n'y avait aucun débat et pas beaucoup de discussions » sous les projecteurs.
Mettre les ministres dans un bocal à poissons rouges modifie inévitablement leur comportement. Nous, les humains, surveillons nos paroles alors que nous sommes nous-mêmes surveillés. Et pourtant, un débat sans retenue est plus que jamais nécessaire pour faire face à des problèmes aussi épineux que les soins de santé et le changement climatique.
Mais pour que la démocratie ouverte puisse prospérer, il faut que le secret lui-même soit tenu sous contrôle. Au lieu de cela, le Canada a vu une sorte de mission se dérober, alors que des cercles de plus en plus larges de documents se retrouvent pris dans les griffes de la confidentialité du Cabinet.
Les journalistes, les députés de l’opposition, les groupes d’intérêt public et d’autres s’irritent naturellement du secret officiel et exigent de voir les marchandises. Rien d’étonnant à cela.
J’ai donc demandé à trois ardents défenseurs de la confidentialité des délibérations du Cabinet – deux anciens initiés et un professeur de droit qui a déjà travaillé au Bureau du Conseil privé, le siège du Cabinet – si les règles actuelles garantissent suffisamment de transparence. La réponse surprenante est non. Ils affirment que les règles doivent être assouplies.
Mel Cappe, ancien greffier du Bureau du Conseil privé, a été le gardien des secrets du Cabinet libéral de 1999 à 2002, sous Jean Chrétien. M. Cappe affirme que la règle actuelle de la Loi sur l'accès à l'information, qui accorde une protection quasi absolue aux documents du Cabinet pendant les 20 premières années suivant leur création, est appropriée compte tenu de la longévité de certains acteurs politiques.
Il cite M. Chrétien et Joe Clark, premier ministre progressiste-conservateur de 1979 à 1980, comme exemples de politiciens de longue date dont les critiques n’auraient pas dû avoir facilement accès aux discussions confidentielles du Cabinet.
Mais M. Cappe affirme également que tous les documents du Cabinet ne sont pas créés de la même manière et qu'un test de préjudice pourrait être appliqué pour déterminer s'il convient de les publier.
« Nous avons besoin d’un meilleur test. Est-ce que cela va causer des dommages ou non ? » Tout test de ce type devrait être justiciable, c’est-à-dire sujet à une décision des tribunaux en appel, dit-il.
Michael Wernick, également ancien greffier du BCP, a travaillé pour le cabinet de Justin Trudeau de 2016 à 2019. Il affirme que la protection de la confidentialité des réunions du cabinet n'est « pas une fonctionnalité facultative; c'est un logiciel de base, un micrologiciel » pour un gouvernement efficace.
Le Conseil des ministres peut être un lieu sûr pour les ministres qui souhaitent faire changer d’avis le Premier ministre, comme M. Wernick dit en avoir été témoin. « C’est un contrepoids au pouvoir du Premier ministre. »
Mais il estime que la règle des 20 ans pourrait bien être réduite à 10 ans. « Je n’ai aucun problème avec une libération anticipée », a déclaré M. Wernick, soulignant qu’environ la moitié des 400 anciens ministres encore en vie ont servi au gouvernement pendant moins de deux ans.
M. Wernick affirme que la loi ne devrait pas être conçue pour les « cas aberrants sur le plan statistique », comme M. Chrétien ou Herb Gray, qui ont tous deux siégé au Cabinet sous trois premiers ministres libéraux.
M. Wernick estime également que la définition des documents du Cabinet est trop large et devrait être plus restreinte afin que les documents d’information et autres éléments factuels puissent être rendus publics plus facilement.
Yan Campagnolo, spécialiste en droit constitutionnel à l'Université d'Ottawa, a travaillé comme jeune avocat au Bureau du Conseil privé. Il a rédigé une thèse de doctorat sur la confidentialité du Cabinet, ainsi que le livre À huis clos : le droit et la politique du secret ministériel.
M. Campagnolo a répondu aux demandes d’accès à l’information pendant son mandat au BCP. Son expérience a montré que la loi « est généralement appliquée de manière mécanique : si une exception peut être invoquée, elle le sera généralement quel que soit le contexte », a-t-il déclaré.
Il accepte la règle de protection de 20 ans prévue par la Loi sur l'accès à l'information comme étant « raisonnable », mais affirme qu'elle ne devrait s'appliquer qu'aux « secrets fondamentaux », c'est-à-dire aux points de vue, opinions et recommandations des ministres.
La loi s'attaque à un trop grand nombre de documents du Cabinet qui n'ont pas besoin d'être protégés, comme les courriels échangés entre fonctionnaires, plutôt que des informations directement liées à la prise de décisions collectives. De récentes statistiques du Conseil du Trésor montrent que la majorité des documents confidentiels du Cabinet ne sont pas divulgués dans le cadre de demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. ne sont pas des secrets fondamentaux.
« Aujourd’hui, plus de 75 % des documents exclus en vertu de l’article 69 de la Loi sur l’accès à l’information sont des documents non officiels du Cabinet, comme des courriels, qui relèvent de la disposition fourre-tout », a-t-il déclaré. « Je pense que c’est un problème. »
Parmi les réformes proposées par M. Campagnolo figure le rétablissement des « documents de travail », des documents d’information factuels qui ont été éliminés du système des documents du Cabinet en 1984. Il souhaite également un test de préjudice, qui prendrait en compte les préjudices potentiels liés à la divulgation de certaines informations au cas par cas, pour déterminer si les documents du Cabinet doivent être retenus. Le test de préjudice remplacerait le test de catégorie actuel, qui retient automatiquement les documents uniquement en fonction de leur appartenance à une large catégorie.
Il souhaite également que la commissaire à l’information du Canada soit habilitée à vérifier de manière indépendante si un document non divulgué est un véritable secret du Cabinet. Elle ne peut pas le faire actuellement.
M. Campagnolo doute que le gouvernement puisse donner suite à ces réformes proposées. « Pourquoi le gouvernement modifierait-il un régime légal qui lui donne un contrôle total sur la divulgation de ses secrets politiques ? », a-t-il écrit.
La Loi sur la preuve au Canada, qui restreint l'accès des tribunaux aux éléments de preuve contenus dans les documents du Cabinet, pourrait être une occasion de changement. M. Campagnolo considère que les restrictions imposées par la loi sont inconstitutionnelles parce qu'elles compromettent l'indépendance des tribunaux par rapport au gouvernement, en limitant le contrôle des juges sur les procédures judiciaires dans leurs propres salles d'audience.
Selon lui, la réforme pourrait être résolue par une contestation constitutionnelle de la protection excessive des secrets du Cabinet prévue par la Loi sur la preuve au Canada. Une telle contestation serait longue et coûteuse.
« C'est peu probable, mais je n'ai pas perdu espoir. »