Article original le 24 janvier 2023
Le secteur public fédéral a été façonné par deux forces démocratiques facilement identifiables : l'opinion des citoyens que nous élisons sur le rôle de l'État dans la société et l'économie ainsi que le rôle du gouvernement fédéral au sein de la fédération. Les institutions fédérales, les programmes directs et les transferts aux autres ordres de gouvernement ont connu des hauts et des bas en réponse à ces deux forces et la fonction publique s'est constamment adaptée.
Il existe une troisième force, qui reçoit beaucoup moins d'attention, mais qui a suscité des débats acharnés et des vagues d'initiatives de changement au sein même de la fonction publique. Cette troisième force est la tension permanente entre deux points de vue. L'un considère la fonction publique fédérale comme une entité cohérente qui exige cohérence, mobilité et portabilité. L'autre prône une fonction publique qui offre plus d'autonomie et de souplesse aux gestionnaires et à leurs organisations. On trouve toujours des partisans des deux camps et on voit souvent la question sous l'angle de la « centralisation » ou de la « décentralisation ». Le débat risque de durer éternellement.
Depuis 1970, le gouvernement fédéral est doté d’un conseil de gestion central composé des ministres du Conseil du Trésor et du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Ce conseil est le gardien d’un large éventail de politiques régissant la gestion financière, les contrôles internes, la gestion des risques, les ressources humaines, la gestion de l’information, la gestion des actifs, la passation de marchés, les biens immobiliers, les paiements de transfert, etc. Il constitue un véritable tourbillon où se rencontrent les points de vue centralisateurs et décentralisateurs. J’ai fait partie d’innombrables comités et groupes de travail au fil des ans où ces deux points de vue se sont affrontés.
Cette tension a récemment été révélée dans des discussions animées sur les lieux de travail après la pandémie. Le « centre » devrait-il imposer une cohérence dans les modalités de travail hybride ou laisser le pouvoir discrétionnaire aux administrateurs généraux individuels qui pourraient à leur tour déléguer les décisions aux échelons inférieurs de leur organisation ? La politique qui en est ressortie tente de jouer sur les deux tableaux, en créant un cadre commun tout en y laissant une grande souplesse.
Ce débat sur les lieux de travail se poursuivra dans le cadre des négociations collectives. Il s'agit d'un processus centralisateur visant à élaborer des règles et des normes communes applicables à plusieurs organisations. L'approche adoptée par la fonction publique canadienne en matière de négociation collective consiste à centraliser les négociations et à les confier à quelques spécialistes de chaque côté, alors que d'autres pays laissent chaque ministère négocier seul.
Depuis de nombreuses années, le SCT met régulièrement à jour ses politiques pour guider les services externes. La politique de 2000 a été mise à jour en 2014 et encore dans 2020. Service Canada a été créé en 2005 pour offrir un point d'accès unique à un éventail de programmes clés. Des normes ont été appliquées à toutes les entités fédérales pour assurer une programmation bilingue et, plus récemment, pour garantir que les services répondent aux besoins des personnes handicapées.
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L’élan vers la cohérence s’est construit sur la Programme d'identité fédérale a évolué depuis les années 1970 pour apporter un meilleur ordre à la signalisation et aux autres identifiants visuels. Les gouvernements successifs ont imposé un contrôle central toujours plus important sur la publicité payante des entités fédérales. Vous connaissez maintenant le Canada mot-symbole et tinter.
La dernière mise à jour des politiques de services met fortement l’accent sur le « numérique ». Le passage en cours aux plateformes numériques déclenche régulièrement une nouvelle vague de débats autour de l’axe centralisme/décentralisation. Services partagés Canada a été créée en 2011 pour moderniser l'infrastructure informatique et anticiper les menaces croissantes de failles de cybersécurité. Son intention était ouvertement centralisatrice.
À l’époque, certains dirigeants des plus grandes entreprises s’y opposaient ouvertement ou passivement. Ils estimaient qu’ils devaient garder le contrôle de leur informatique pour pouvoir innover. Franchement, je n’ai jamais été convaincu par la façon dont des centaines d’organisations ont pu gérer séparément la transition vers le numérique – y compris le cloud computing, le piratage informatique par des acteurs étrangers et le passage au travail hybride pendant la pandémie. Comment cela fonctionnerait-il dans la pratique ? C’est un domaine dans lequel une approche centralisatrice a du sens.
En effet, j’ai soutenu ailleurs que le fait de ne pas être aussi rigoureux en matière de gestion de l’information derrière l'agenda numérique Le problème commence à se manifester ailleurs. Le SCT devrait accorder plus d’attention à l’état disparate de la gestion de l’information et des documents dans l’ensemble de la fonction publique.
Le point de repère Loi fédérale sur la responsabilité La loi de 2006 a subtilement renforcé le camp décentralisateur. En clarifiant la responsabilité des sous-chefs, elle a renforcé la position de ceux qui défendaient une version du principe selon lequel « si je suis responsable, je dois avoir le plein pouvoir de décision sur… »
Le camp décentraliste a également invoqué la nécessité de flexibilité et de personnalisation, ou la nécessité d’innover. Selon lui, la décentralisation était plus propice à l’innovation. Le camp centraliste, dont j’étais généralement membre, soutenait que les coûts de friction s’ajoutaient aux coûts, ralentissaient le gouvernement, entravaient la mobilité interne et laissaient les petites organisations à la traîne tandis que les grands ministères se débrouillaient seuls. À mon avis, la décentralisation servait souvent les intérêts des fournisseurs et des consultants, et non ceux des fonctionnaires.
Au fil des ans, le Conseil du Trésor a atteint des positions différentes entre les deux camps, tout comme les ministères et les organisations. Au cours de la dernière décennie, on a assisté à la création de centres de services communs et à la normalisation des processus de travail de base pour les ressources humaines, les pratiques financières et comptables et la liaison des informations de gestion. La normalisation et la centralisation des services de pension pour les fonctionnaires se sont bien déroulées, mais les services de rémunération? Pas tellement.
Dans de nombreux départements, des batailles font encore rage pour déterminer à qui les personnels régionaux doivent rendre compte et quel degré d'autonomie leurs dirigeants doivent avoir. Et les marées vont et viennent.
De l'auteur : Les enjeux difficiles de la réforme du secteur public
D’autres batailles sont à venir. L’une d’elles concerne le degré d’autonomie dont les ministères et les organismes devraient disposer en matière de bâtiments et d’immobilier. Une autre concerne le degré d’autonomie et de décentralisation qui devraient être accordés aux domaines de la passation des marchés et des achats. Une autre encore concerne le degré d’autonomie dont devraient disposer les responsables hiérarchiques en matière de recrutement et d’embauche. « Laissez les responsables gérer » est un vieux slogan qui semble bien, mais dans la pratique, les résultats d’une dotation en personnel hautement décentralisée sont loin d’être optimaux. Les cadres intermédiaires et les services des ressources humaines continuent de prendre un temps exaspérant pour effectuer les transactions de base en matière de dotation en personnel.
Il est intéressant de noter que les révisions majeures des dépenses peuvent fonctionner dans les deux sens. Le camp centraliste les utilise pour défendre la rationalisation et l’efficacité en regroupant les éléments, tandis que le camp décentraliste les utilise pour défendre la suppression des charges administratives et de la surveillance. Il y a là une analogie très approximative avec le secteur privé et ses modes en constante évolution, qui consistent à libérer de la valeur en divisant les éléments plutôt qu’en créant de la valeur en les regroupant.
Toute personne servant dans un Commission royale hypothétique Les deux camps apporteraient des préjugés et des préférences conscients ou inconscients à ce débat sur la centralisation ou la décentralisation. Ils devraient se prononcer sur l’avenir de la dotation en personnel, des achats, de l’immobilier et de la gestion de l’information. Dans le monde réel des praticiens, la fonction publique est tiraillée entre les impulsions de normalisation et de centralisation et les arguments en faveur de l’autonomie des ministères, des organismes et des gestionnaires hiérarchiques et régionaux au sein des grandes organisations. Chaque camp défend sa cause avec la ferme conviction de la justesse de ses points de vue, alimentés par les modes en constante évolution de la littérature sur la gestion et des pratiques du secteur privé.