Michael Wernick
Jarislowsky en gestion du secteur public,
Université d'Ottawa
Dernière mise à jour : 25 février 2025
2025 pourrait être une année marquée par trois Premiers ministres, comme en 1984 et 1993. Cela signifie qu'au moins une fois, et probablement deux, un nouveau Premier Ministre devra former son premier gouvernement et décider de sa composition. Quels sont les critères pris en compte pour la formation du gouvernement ?
De nombreuses occasions se présenteront par la suite pour modifier le personnel et la configuration à mesure que le gouvernement apprendra et évoluera, mais les principaux enjeux et considérations de conception des créations d'entreprises et des restructurations restent les mêmes.
La formation d'un cabinet ministériel repose sur deux éléments : les personnes et la structure.
PREMIÈRE PARTIE : LE PEUPLE
Le Premier ministre doit travailler avec les ressources disponibles.
Même si un Premier ministre, ou son équipe de transition, peut réfléchir à la composition de son cabinet pendant la période précédant les élections et constituer des listes provisoires, il doit finalement attendre de connaître la composition de son groupe parlementaire et jouer sa carte. Il peut parfois être nécessaire d'attendre un recomptage pour être certain du résultat. (cf. Amarjeet Sohi en 2015)
Jusqu'à récemment, les premiers ministres faisaient appel à un ou deux sénateurs pour renforcer leur position (Sharon Carstairs, Jack Austin, Marjorie LeBreton). Stephen Harper a nommé le candidat défait Michael Fortier au Sénat en février 2006 afin de pouvoir le nommer au Cabinet.
Autrement, après la mise en place initiale, le premier ministre devra attendre les élections partielles ou les prochaines élections nationales pour recruter de nouveaux talents. Parmi les exemples marquants de remaniement ministériel, on peut citer le recrutement par Pearson de Pierre Trudeau, Jean Marchand et Gérard Pelletier en 1965, celui de Chrétien de Stephan Dion et Pierre Pettigrew en 1996 et celui de Harper en 2008.
La sélection des ministres poursuit de multiples objectifs.
Les équipes de transition doivent jongler avec trois considérations :
- Signalisation politique
Lorsque la liste définitive du Cabinet sera publiée, une répartition géographique sera de rigueur, mais certaines provinces pourraient ne compter que peu, voire aucun, député. On examinera également la composition globale du Cabinet en matière de genre, de race, de religion et d'origine ethnique, ainsi que la signification politique de chaque nomination. Il est toujours séduisant de nommer une première. La signification politique pourrait aussi résider dans le parcours professionnel du nouveau ministre, confortant l'idée qu'une solide expérience dans un domaine est un gage de compétence ministérielle.
- Gestion du personnel (Politique)
Les clivages partisans passés ont toujours leur importance. Le Premier ministre sera tiraillé entre récompenser les fidèles, notamment ceux qui ont joué un rôle déterminant dans l'accession à la direction du parti ou la victoire aux élections, et privilégier une stratégie de « coalition de rivaux » qui consiste à rallier d'anciens dirigeants ou des candidats malheureux à la direction du parti. Il peut être risqué d'exclure une faction importante au sein du parti, car cela peut engendrer des ressentiments.
- Gestion du personnel (Gouvernance)
Si le parti est dans l'opposition depuis un certain temps et que nombre de ses députés sont novices ou n'ont connu que les bancs de l'opposition, il est très difficile de prévoir lesquels réussiront en tant que ministres. Certains se révèlent être d'agréables surprises, d'autres des échecs retentissants, voire la source de futurs scandales.
Il est préférable que certaines options incluent des personnes ayant déjà exercé efficacement des fonctions ministérielles au sein d'un cabinet fédéral ou provincial. Le lien avec les réussites antérieures en politique est toutefois très ténu. Le cabinet est une équipe, et certains membres seront plus aptes que d'autres à collaborer et à mobiliser leurs collègues. Certains seront plus à même de mener à bien un plan de travail et d'obtenir des résultats. D'autres seront plus compétents en communication publique, en représentation et en persuasion, ou encore capables de communiquer avec les communautés parlant des langues autres que l'anglais et le français. Enfin, certains seront plus aptes à présider des comités et des groupes de travail et à faire avancer le programme gouvernemental.
Il reste une dernière étape qui pourrait éliminer certaines options. Avant de former le Cabinet, les premiers ministres soumettront les candidats à un processus de vérification, supervisé par un membre de l'équipe de transition. Le Bureau du Conseil privé coordonnera les vérifications d'antécédents effectuées par le SCRS, la GRC et d'autres organismes afin de déceler tout élément suspect, notamment les casiers judiciaires, les mandats d'arrêt et enquêtes en cours, les problèmes financiers susceptibles d'exposer la personne à des pressions, les contacts avec des gouvernements et des intérêts étrangers, ainsi que tout problème de conduite personnelle. Les candidats pourraient être invités à s'entretenir en privé avec le commissaire à l'éthique pour discuter de la façon de gérer tout conflit d'intérêts potentiel. Une vérification approfondie de leur historique sur les médias sociaux sera effectuée, mais elle pourrait s'avérer superflue, car les partis d'opposition et les médias l'auront probablement déjà fait et auront mis au jour tout élément susceptible de remettre en question la nomination.
DEUXIÈME PARTIE : LA STRUCTURE
La mise en place d'une structure de cabinet et de ses comités peut être perçue comme la résolution d'un problème de gestion du temps impliquant plusieurs variables :
- Tirer le meilleur parti du temps du Premier ministre
- Tirer le meilleur parti du temps que le groupe passe ensemble.
- Tirer le meilleur parti du temps de chaque ministre
Plus les membres du Cabinet passent de temps ensemble, moins ils en ont pour leurs autres fonctions : séances à la Chambre des communes, affaires ministérielles, déplacements et rencontres avec les parties prenantes, et relations avec leurs électeurs. Le Premier ministre cherchera donc une combinaison optimale de taille, de niveaux hiérarchiques et de structures de comités, en tenant toujours compte des considérations relatives au personnel mentionnées dans la première partie et en les vérifiant systématiquement.
Taille?
Il n'existe pas de nombre optimal de ministres. L'avantage d'un cabinet plus important réside dans sa capacité à répondre aux deux premiers objectifs : la communication politique et la gestion du personnel. Un cabinet plus important permet au Premier ministre d'inclure davantage de régions géographiques, de groupes identitaires et de factions politiques, et offre au gouvernement un vivier plus étendu de représentants et de porte-paroles lors d'événements, d'interviews et de réunions avec les parties prenantes. Cela permet également au Premier ministre de récompenser un plus grand nombre de députés, d'élargir son équipe et de constituer un vivier plus important en vue de futurs remaniements ministériels. Du point de vue de la gouvernance, la diversité des perspectives et des points de vue au sein du cabinet contribue à éviter les angles morts politiques et stratégiques.
En revanche, un gouvernement plus important peut nuire à la productivité. Plus il y a de personnes autour de la table, plus les interventions potentielles se multiplient, et il faut faire des concessions : soit les discussions sont plus courtes et on traite moins de points par réunion, soit il faut multiplier les réunions. Trente ministres qui interviennent pendant deux minutes, c’est une heure de travail gâchée. Il faudra également gérer davantage de conflits de compétences, de frontières et de problèmes interpersonnels, et coordonner plus de porte-parole.
Cercles concentriques de pouvoir
Un cabinet ministériel complet et pléthorique, présidé par le Premier ministre, mobilisera une grande partie de son temps et entraînera ce dernier dans des questions tactiques et transactionnelles qui consommeront une part importante du temps du cabinet au lieu de se concentrer sur la politique stratégique ou sur la résolution de graves divergences de vues internes.
MM. St. Laurent et Diefenbaker présidaient plus d'une réunion du Cabinet par semaine et recouraient peu aux comités. Cette pratique avait pour effet de les confiner, ainsi que de nombreux ministres, à Ottawa. Par la suite, les premiers ministres ont opté pour le recours aux comités du Cabinet afin d'approuver les transactions mineures et de procéder aux premières analyses politiques et stratégiques, optimisant ainsi le temps passé en séance plénière du Cabinet présidée par le premier ministre.
L'autre approche consiste à créer des niveaux explicites au sein du Cabinet, que l'on pourrait comparer à des cercles concentriques ou à un système solaire avec le Premier ministre au centre.
Une façon d’optimiser le temps du premier ministre, de maintenir le cap sur les objectifs à long terme et d’accroître la productivité consiste à créer un cercle restreint, présidé personnellement par le premier ministre, à l’instar des comités exécutifs qui existent dans de nombreux conseils d’administration des secteurs privé et sans but lucratif. Ces comités stratégiques plus restreints sont souvent appelés « Planification et priorités », ou « P&P » dans le jargon d’Ottawa. Les considérations politiques et de personnel influencent toujours le choix des membres, mais elles sont moins contraignantes puisque le premier ministre est toujours représenté au sein du Cabinet. Il y a aussi des considérations de gouvernance : il serait rare d’exclure les ministres des Finances, des Affaires étrangères et de la Justice, car ils sont au cœur de nombreuses affaires du Cabinet.
Si le Premier ministre désigne un « Cabinet restreint » ou un comité de politiques et de politiques (P&P) explicite, il devra décider si ce comité a le dernier mot, c’est-à-dire le pouvoir de « ratification » des points préalablement examinés en comité, et déterminer la fréquence des réunions du Cabinet. Certains Premiers ministres n’ont réuni le Cabinet qu’une fois par mois, l’utilisant principalement comme une tribune politique sur des questions plus partisanes et comme instance d’approbation des nominations.
Le Premier ministre peut constituer un corps de ministres moins importants. Il peut nommer des secrétaires d'État et des ministres sans portefeuille. Un secrétaire d'État joue un rôle de soutien, soit en assistant un ministre principal sur un domaine ou une tâche spécifique au sein d'un portefeuille plus large, soit en assurant la liaison entre les ministres sur des questions transversales ou en tenant compte des intérêts des parties prenantes.
Au Canada, les ministres d’État sont explicitement prévus par la loi depuis 1971 (la Loi sur les ministères et les ministres d’État, mise à jour pour la dernière fois en 1985).
Nommer des ministres d'État peut aider le Premier ministre à envoyer des signaux politiques : un ministre chargé d'un domaine spécifique affirme « ce sujet est important pour nous » et « vous êtes important pour nous ». Cela permet de libérer du temps aux ministres de ministère plus expérimentés en les déchargeant d'interviews, de réunions et d'événements. Cela contribue également à assurer une représentation équilibrée au sein du Cabinet en fonction des spécificités géographiques et identitaires. Le Premier ministre peut faire preuve de créativité en créant des postes sur mesure. Parmi les pratiques courantes, on trouve les postes axés sur des thématiques démographiques et identitaires (jeunesse, seniors, multiculturalisme, personnes handicapées), les secteurs économiques (petites entreprises, tourisme, sciences) ou les fonctions (parcs, sports). Plus rarement, le Premier ministre peut nommer un ministre sans portefeuille, doté de attributions flexibles.
Du point de vue de la gouvernance, les ministres d'État peuvent présenter des avantages et des inconvénients. Considérés comme membres du gouvernement, ils prêtent serment en tant que conseillers privés et sont tenus au secret et à la solidarité du Cabinet. Ils peuvent alléger la charge de travail des ministres principaux. Dans le meilleur des cas, ils contribuent à la capacité opérationnelle du Cabinet.
Mais ce sont toujours des politiciens ambitieux, soucieux de visibilité et d'influence, qui créent un surcroît de travail nécessitant un soutien politique et une composante de la fonction publique. La nomination d'un ministre d'État amène le Premier ministre à faire d'autres choix quant à l'organisation du gouvernement : il peut être judicieux de regrouper des services de la fonction publique au sein d'un secrétariat ou d'un mini-ministère, ou encore d'intégrer les ministres d'État aux ministères existants. Un haut fonctionnaire sera toujours affecté à temps plein à ce rôle.
L'implication des ministres d'État dans l'élaboration des politiques et la prise de décisions, ou leur cantonnement à un rôle de représentation, dépend avant tout de la réceptivité des ministres de haut rang. Leur capacité à apaiser les tensions au sein du gouvernement, ou au contraire à créer de nouvelles divisions et conflits de compétences, repose essentiellement sur leurs aptitudes relationnelles et politiques. Le résultat est parfois probant, parfois non.
Nommer explicitement des ministres d'État pose problème, car cela suscite souvent des réactions négatives contraires au message politique souhaité : les critiques diront : « Ils n'ont nommé qu'un ministre subalterne, donc ils ne se soucient visiblement pas de vous. » Cela peut accentuer la question de l'appartenance à un « haut rang » et au « cercle restreint », ce qui peut nuire à la communication politique et à la gestion du personnel.
C’est pourquoi les premiers ministres plus récents préfèrent pouvoir affirmer que tous les ministres sont égaux (voir Harper en 2006 et Justin Trudeau). Ils nomment des ministres d’État, mais omettent l’expression « ministres d’État » dans le langage courant.
Une difficulté subtile réside dans le fait que la plupart des premiers ministres aiment nommer un « ministre politique » pour chaque région, voire chaque province. Ce rôle, indépendant de tout ministère, consiste à veiller aux intérêts partisans du gouvernement, à collaborer avec l'appareil du parti, à s'assurer que les députés ne négligent pas leurs activités de collecte de fonds et de promotion, et à examiner les nominations proposées afin de repérer les partisans des partis adverses.
Pour résumer, voici les différentes options pour les cercles de pouvoir :
- un seul niveau – un Cabinet complet sans personnel ni ministres d'État désignés
- à deux niveaux – un cabinet complet avec un comité des politiques et des nominations.
- à trois niveaux – un cabinet complet avec un comité de planification et de promotion et des ministres d'État désignés.
Les premiers ministres canadiens ont rompu depuis longtemps avec la pratique en vigueur au Royaume-Uni, où ils peuvent nommer des ministres subalternes occupant des rôles de soutien qui ne participent pas aux réunions du Cabinet.
Les secrétaires parlementaires constituent une autre catégorie : ce sont des députés choisis pour épauler les ministres dans leurs fonctions parlementaires, notamment en supervisant l’examen des projets de loi et en veillant au bon déroulement des travaux des commissions et des groupes parlementaires. Ils ne sont pas ministres. Paul Martin a nommé ses secrétaires parlementaires membres du Conseil privé afin de renforcer leur habilitation de sécurité, mais il fait figure d’exception.
Comités – Réunions Réunions sanglantes
L'avantage des comités ministériels est de garantir une concentration soutenue et une efficacité accrue. Le résultat : des décisions. Ils peuvent ajouter des heures de délibération chaque mois, jusqu'à 150 heures par an. La présence régulière des mêmes ministres autour de la table, semaine après semaine, permet d'approfondir progressivement leurs connaissances individuelles et collectives. Comme toute équipe, ils gagnent en expérience.
De nombreuses vérifications préalables au sein du gouvernement peuvent être effectuées grâce aux travaux des comités : évaluation des coûts, risques juridiques, questions de mise en œuvre et de coordination, incidences sur les relations internationales ou intergouvernementales, plans de communication. Cela libère du temps au Cabinet et au Comité des politiques et des politiques. Le Premier ministre suit de près les travaux des comités par l’intermédiaire de son cabinet et du Bureau du Conseil privé.
Une façon de rationaliser les affaires du Cabinet consiste à créer un « Comité des opérations » chargé explicitement de gérer le flux des transactions mineures et de veiller à ce que l’agenda gouvernemental et le temps du Premier ministre ne soient pas perturbés. Le président d’un tel comité exerce de facto un pouvoir considérable sur ses collègues. Il est également possible, soit en remplacement d’un Comité des opérations, soit en parallèle, de constituer de petits groupes de ministres chargés de superviser des domaines fonctionnels tels que les affaires parlementaires, l’examen des stratégies de communication ou la formulation d’avis sur les stratégies contentieuses.
La pratique moderne, par nécessité, consiste à désigner à l'avance un groupe de ministres chargés de constituer une cellule de crise en cas d'urgence.
Par ailleurs, le Premier ministre dispose d'une grande latitude quant à la taille, la composition et le mandat des comités ministériels, la fréquence de leurs réunions et leur statut (permanent ou temporaire). Leur composition évoluera au fil du temps.
En substance, le choix se résume à privilégier un petit nombre de comités à forte représentation ou un plus grand nombre de comités à représentation plus restreinte. Le Premier ministre sera attentif au nombre d'heures mensuelles que les ministres pourraient consacrer aux réunions et à la charge de travail cumulative qui pèse sur chacun d'eux.
Contrairement à l'époque de St. Laurent et Diefenbaker, les ministres peuvent désormais utiliser des connexions sécurisées pour participer à des réunions depuis d'autres endroits, ce qui leur permet de ne plus être contraints de rester à Ottawa. Cependant, ils ont souvent l'impression de passer trop de temps en réunion.
RÉSUMER:
L'une des tâches les plus ardues pour un Premier ministre nouvellement élu est la formation de son cabinet. Il arrive qu'il ne réussisse pas du premier coup et qu'il ait l'occasion d'apporter des modifications. Toutefois, le choix initial de l'équipe et la structure du cabinet et de ses comités auront un impact durable sur le style et l'efficacité du gouvernement.