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De la machinerie à la densité des cadres : le temps des réformes structurelles est-il venu ?

Article original le 20 décembre 2024

INTRODUCTION

La fonction publique fédérale s’est adaptée à de nombreux facteurs de changement au cours des dernières années. La technologie a transformé de nombreux services externes offerts aux Canadiens. Les plateformes de partage de travail pour les réunions et les documents sont devenues omniprésentes et ont ouvert un débat vigoureux sur les lieux de travail et les lieux de travail « hybrides ». La fonction publique a déployé des efforts considérables pour répondre aux enjeux de diversité, d’équité et d’inclusion, pour s’occuper de la santé mentale et du bien-être, pour s’engager sur la voie de la réconciliation avec les peuples autochtones et pour réduire l’empreinte environnementale de ses activités. Le changement générationnel et la croissance rapide récente ont modifié la composition de l’effectif.

Ce qui n’a pas changé, c’est la structure fondamentale de la fonction publique, c’est-à-dire son échafaudage. On distingue deux groupes distincts de questions. Ces deux questions sont particulièrement difficiles à traiter dans le cadre d’un programme de réforme, et on les met donc souvent de côté pour les aborder ultérieurement. L’un d’eux est l’« appareil gouvernemental », qui est l’ensemble des arrangements institutionnels qui sous-tendent plus de 300 entités fédérales (ministères, sociétés d’État, sociétés ministérielles, organismes de service spécial, tribunaux administratifs), les mandats et les pouvoirs qui leur sont conférés, les limites qui les séparent et la façon dont elles interagissent. L’autre est l’organisation hiérarchique verticale des professions et la densité du cadre de gestion.

Cette note passe d’abord en revue trois principaux groupes de changements apportés à l’appareil gouvernemental fédéral à l’aide d’exemples illustratifs : les changements de frontières internes, la création de nouvelles entités sur mesure et les changements apportés au périmètre de l’État fédéral. Elle explique ensuite pourquoi un futur gouvernement devrait procéder avec prudence et expose néanmoins les arguments en faveur de plusieurs options contemporaines pour modifier l’appareil gouvernemental. La deuxième partie se penche sur la question structurelle connexe de la densité des niveaux de gestion exécutive au sommet de toutes les organisations gouvernementales fédérales et plaide en faveur d’une réduction en profondeur de l’ensemble du service.

CHANGER L'APPAREIL GOUVERNEMENTAL : CONTEXTE ET OPTIONS

Au fil du temps, les gouvernements successifs ont apporté des changements importants à l’ensemble des entités fédérales et il peut être intéressant pour les partis politiques de proposer davantage de changements. Les principaux types de « changements de machine » se répartissent en trois groupes.

Nouveaux poteaux de clôture : fusion, séparation ou recombinaison d'entités

Il serait très long d'établir une liste complète ou une chronologie. Les changements apportés aux ministères fédéraux chargés des questions autochtones en 2017 en sont un exemple récent. Un exemple plus ancien serait la fusion par étapes de trois ministères (à savoir le commerce, le développement et la diplomatie) au sein de l'actuel ministère des Affaires mondiales.

Le plus vaste réaménagement de ces dernières années a été tenté par le gouvernement Campbell de courte durée en 1993. Certains éléments ont persisté, comme le ministère du Patrimoine canadien, tandis que le nouveau ministère de la Sécurité publique a été supprimé et a dû attendre la concrétisation de la situation post-11 septembre en 2003. Au cours des quatre dernières décennies, les limites des ministères du portefeuille économique, actuellement appelés Innovation, Sciences et Développement économique, ont été modifiées à maintes reprises. Les ministères de la Politique sociale et de l’Emploi ont été fusionnés en 1993, démantelés en 2004 et recombinés en 2006. Le multiculturalisme est passé de l’ancien Secrétariat d’État à Patrimoine canadien, puis au ministère de l’Immigration, souvent rebaptisé.

Transformation d'opérations spécialisées en entités sur mesure

Les spécialistes de l’administration publique connaissent bien ce domaine. La théorie sous-jacente, souvent qualifiée de « nouvelle gestion publique », préconise de « séparer le pilotage du pilotage » et de doter le bras de l’État de mandats plus clairs et de meilleurs outils. Le terme utilisé pour évoquer ces initiatives est généralement « modernisation ». Les politiques d’orientation sur la prestation de services émanant du Conseil du Trésor ont été mises à jour environ tous les cinq ans au cours des trois dernières décennies. La version actuelle date de 2020 et est imprégnée de préoccupations concernant le gouvernement numérique.

Parmi les exemples de cette volonté de concentration et de spécialisation, on peut citer la création d’une agence des services frontaliers en 2005, la transformation de Parcs Canada en agence distincte en 1998 et la restructuration de Postes Canada, qui est passée d’un ministère à une société d’État en 1981. Parmi les exemples plus récents, on peut citer la création d’Investir au Canada en 2018, de la Banque de l’infrastructure du Canada en 2017, du Centre canadien pour la cybersécurité en 2018 et de l’Agence canadienne de l’eau en 2024. Service Canada a été créé par étapes entre 1998 et 2005 pour regrouper de nombreux services transactionnels externes. Il a absorbé Passeport Canada en 2013.

Il existe également des exemples dans le domaine des services internes. Une grande partie de l'infrastructure informatique du gouvernement a été regroupée sous Services partagés Canada en 2011. Des centres spécialisés ont été créés pour la distribution de la rémunération et des pensions de la fonction publique. Un Service administratif des tribunaux judiciaires consolidé a été créé en 2003. Deux entités aujourd'hui disparues sont Conseils et Vérification Canada et Communications Canada, tous deux fermés en 2004. Enfin, on a assisté à une prolifération de petites entités de surveillance, d'examen et de recours, placées à divers degrés de « dépendance » par rapport aux principaux ministères.

Modification des frontières de l’État fédéral

Les examens des dépenses ont parfois donné lieu à des décisions de se retirer complètement de certains services ou de les externaliser. Les services de navigation aérienne ont été confiés à NAVCAN en 1996. De nombreux aéroports et ports fédéraux ont été cédés à des sociétés sans but lucratif. Et, bien sûr, il y a eu des privatisations pures et simples d'Air Canada, du CN, de Canadair, de DEVCO, de PetroCanada et d'autres entités ayant un mandat plus commercial. La SRC fait actuellement l'objet de discussions dans le domaine politique, tout comme la Banque de l'infrastructure du Canada.

Perspectives sur les options de restructuration : pourquoi le gouvernement doit agir avec prudence

Les politiciens peuvent être tentés de modifier l’appareil gouvernemental. Ce changement peut paraître vigoureux et réactif. Il peut être justifié si les anciens outils sont manifestement en retard. Cependant, il peut s’accompagner de coûts et de conséquences imprévues.

Certains coûts liés aux machines se présentent rapidement sous forme de coûts de transition et de friction ponctuels, tels que le réalignement du personnel, la reconfiguration du soutien administratif, l'ajustement des locaux et des emplacements physiques. Les lacunes ou les chevauchements doivent être comblés. Les relations hiérarchiques doivent souvent être aplanies. Bien que beaucoup de choses puissent être faites rapidement grâce au merveilleux Loi sur le transfert des fonctions et les décrets en conseil, les fondements législatifs doivent éventuellement être réorganisés, mais cela peut prendre quelques années, et les projets de loi visant à réorganiser les ministères fédéraux avancent généralement lentement au Parlement.

De plus, chaque changement de machine signifie que du temps et de l'attention précieux de l'organisation sont perdus. pas En effet, si l’on se concentre sur les objectifs de politique ou de programme, on assiste à un certain glissement et à une perte d’adhérence. Enfin, en raison de l’interdépendance qui règne au sein du gouvernement, la reconfiguration des entités crée toujours de nouveaux problèmes de frontières qui viennent remplacer les anciens. Les gains à long terme en termes de « synergie » peuvent être difficiles à cerner.

La fonction publique doit faire preuve d’agilité dans la reconfiguration de sa structure organisationnelle. À mesure que le rythme de gouvernance s’accélère, cela deviendra encore plus impératif. La fonction publique doit également maximiser l’agilité dans le transfert des personnes, de l’argent et de l’information vers les endroits où ils sont nécessaires dans les 300 entités. Pour y parvenir, les coûts du changement doivent être atténués et réduits et les obstacles à la mobilité interne minimisés. Le moyen le plus efficace d’y parvenir a été de normaliser et d’harmoniser les systèmes internes utilisés par les organisations fédérales – le fameux « back-office ». Cela réduit les coûts de friction et les dérapages, et ces efforts attirent moins l’attention que les fenêtres de service destinées au public qui se déplacent vers des sites Web et des applications pour smartphone, mais ils sont d’une importance vitale.

Les exemples en sont la centralisation des négociations collectives, un degré élevé de comparabilité dans la classification des emplois, des approches communes en matière de classifications et d’habilitations de sécurité et une approche commune en matière de tests et de certification des compétences linguistiques. Ces mesures facilitent la mobilité : toutes les personnes concernées comprennent ce que signifie « un AS-3 avec une qualification linguistique CCC et une habilitation de sécurité » lorsqu’elles évoluent au sein de la fonction publique. Des efforts ont également été faits pour rationaliser les processus de base autour de la gestion financière, de l’informatique et des ressources humaines afin de remédier à une série de petites différences qui entravent la mobilité et la mesure cohérente des intrants et des extrants, et qui génèrent des coûts supplémentaires.

OPTIONS ET PROCHAINES ÉTAPES

Il n’existe pas de théorie généralement acceptée qui puisse indiquer au prochain gouvernement dans quelle direction opérer un changement structurel. Le changement structurel doit être un moyen d’arriver à une fin, motivé par un objectif clair, avec une politique et une analyse de rentabilisation ancrées dans l’amélioration de l’efficacité. Il ne doit pas être motivé uniquement par des signaux politiques. Dans le meilleur des cas, le changement de machinerie répond à une lacune identifiée lorsque la machinerie précédente est obsolète. Les examens des dépenses sont souvent un moteur de changement de machinerie et peuvent créer une couverture politique, mais sans un argument d’accompagnement ancré dans l’efficacité et les capacités, les économies éventuelles risquent d’être de courte durée (voir Shepherd & Champagne, 2024, ce numéro spécial, et Lindquist et Shepherd, 2023).

Avec ces affirmations générales comme guide, les options suivantes sont présentées à la considération, en reconnaissant que ce qui suit est entièrement arbitraire et tiré de l’expérience et de l’observation d’événements récents.

Organismes centraux – Rééquilibrage de la taille et de la portée relatives

Il s’agit d’un domaine dans lequel il y a de fortes raisons d’examiner les questions de frontières internes et de renouveler les mandats.

Les lecteurs attentifs auront peut-être remarqué que les changements apportés à l’appareil gouvernemental n’ont touché que légèrement les « organismes centraux » du gouvernement fédéral. Les deux changements les plus importants au niveau central ont été l’absorption de l’ancien Bureau des relations fédérales-provinciales par le Bureau du Conseil privé en 1993 et la séparation du Secrétariat du Conseil du Trésor du ministère des Finances en 1966. Divers secrétariats à vocation spéciale ont été créés et supprimés au BCP et au SCT au fil des ans, mais l’essence de la constellation d’organismes centraux (BCP, SCT, Finances) n’a pas changé depuis des décennies.

Le prochain gouvernement pourrait demander un examen indépendant pour déterminer si les agences centrales sont toujours adaptées à leur mission. Il devrait faire appel à une aide internationale plus objective, en s’appuyant peut-être sur le vivier d’experts de l’OCDE ou sur des groupes de réflexion au Royaume-Uni et en Australie, où ils s’efforcent également d’améliorer la gouvernance de Westminster. Par exemple, l’Institute For Government de Londres a publié en mars 2024 une étude réalisée par une grande « Commission sur le centre du gouvernement » (voir Institute for Government, 2024).

Bien qu'il soit possible de renforcer le Bureau du Conseil privé pour améliorer l'efficacité de la fonction publique, il serait préférable de renforcer l'autorité et les capacités de ce qui est maintenant le Secrétariat du Conseil du Trésor. L'idée, inscrite dans la loi, que le greffier est le chef de la fonction publique a involontairement affaibli la capacité du gouvernement fédéral à poursuivre une réforme soutenue de la fonction publique en diffusant l'autorité et la responsabilité. Plus tôt cette année (voir Wernick, 2024) J'ai proposé de préciser dans la loi et dans l'image de marque que le Conseil du Trésor est désormais un organisme de gestion à part entière, responsable de la mise en œuvre, de l'exécution et des capacités, et que le ministre est le chef de l'exploitation du gouvernement fédéral. Le BCP devrait se concentrer sur le soutien au Cabinet, sur l'établissement des politiques et des priorités et sur le travail visant à améliorer la chaîne d'approvisionnement de l'élaboration des politiques.

La réglementation est l’un des aspects du processus décisionnel du gouvernement fédéral qui pourrait être confié au BCP ou au nouveau Conseil de gestion. Dans ce cas, si le prochain gouvernement souhaite mettre en œuvre un programme sérieux de réforme de la réglementation, plutôt que de se contenter de signaux peu sérieux comme la règle du « un pour un », il devrait séparer l’examen de l’approbation des règlements au niveau du Cabinet de son siège actuel au sein du comité des ministres du Conseil du Trésor, où l’examen de la réglementation est une fonction évincée par d’autres rôles, en un nouveau comité de ministres sur mesure, semblable aux précédents comités temporaires du Cabinet chargés de l’examen des dépenses, et transférer la fonction de politique réglementaire au BCP jusqu’à ce que l’examen soit terminé. Une analyse approfondie de la réglementation et des questions telles que l’alignement avec nos partenaires commerciaux, les barrières commerciales internes et l’écheveau d’objectifs politiques qui s’accumulent dans les marchés publics est un débat politique qui devrait être placé sous l’égide du BCP.

Fondations fissurées – Achats et biens immobiliers

Il s’agit d’un domaine dans lequel il est évident que les mécanismes actuels sont obsolètes et qu’il existe un argument politique en faveur de la création de nouvelles entités.

Le ministère actuel des Services publics et de l’Approvisionnement (SPAC), créé en 2015, est l’héritage de nombreuses vagues de changements au sein de l’appareil gouvernemental, notamment la consolidation de l’infrastructure de base des technologies de l’information à Services partagés Canada en 2011. Les modèles de pratique en matière d’approvisionnement et de biens immobiliers ont évolué, de sorte que le ministère n’est certainement pas resté statique. Cependant, son mandat comprend des domaines qui ont souvent fait l’objet d’une attention négative, que ce soit en raison de scandales flagrants comme celui des commandites en 2003 ou de l’acquisition de l’application ArriveCan en 2023, ou parce que le ministère a été à l’origine de réformes impopulaires en milieu de travail comme Milieu de travail 2.0 ou la modernisation des salaires. La plus grande source de frustration des gouvernements successifs à l’égard de SPAC a été l’approvisionnement militaire.

Les discussions sur les marchés publics ont souvent commencé par un aspect des nombreux objectifs politiques que nous avons accumulés, en réponse aux pressions visant à utiliser les marchés publics comme un instrument de politique économique, sociale et environnementale. Le Comité des opérations gouvernementales de la Chambre des communes a étudié les marchés publics comme un outil pour favoriser les petites entreprises et comme un outil pour stimuler les entreprises autochtones. Il a également passé du temps à rechercher les causes de l’achat de l’application ArriveCan. Jusqu’à présent, les solutions proposées consistent principalement à renforcer la surveillance. Amanda Clarke et ses collègues ont produit un travail éclairé sur l’achat de technologies de l’information et son lien avec la quête d’un gouvernement numérique (voir Clarke et al., 2024).

Les récents débats sur les marchés publics ont démontré que les structures de l’État fédéral chargées de ce rôle ne sont plus à la hauteur de la tâche et doivent désormais faire partie de toute solution. Sans surprise, une option qui revient régulièrement serait de créer une nouvelle agence consacrée aux achats militaires. Une autre option consisterait à élargir le mandat d’une agence d’approvisionnement pour inclure également tous les achats liés à la sécurité, y compris la Garde côtière, les services frontaliers, l’agence de cybersécurité, la GRC et les agences de sécurité et de renseignement. L’option optimale serait de confier toutes les responsabilités actuelles de SPAC en matière d’approvisionnement à une nouvelle société d’État – Approvisionnement Canada. L’essentiel serait de doter toute nouvelle agence d’un mandat législatif solide pour aider à clarifier le réseau enchevêtré d’objectifs politiques qui pèsent sur les marchés publics et permettre à la société d’embaucher et de conserver les meilleurs talents aux taux du marché. La gouvernance pourrait être améliorée en ajoutant un conseil d’administration pour maintenir la direction sur ses gardes, à l’instar de l’Agence du revenu du Canada.

La même approche pourrait être appliquée aux biens immobiliers. Près de 9 000 fonctionnaires travaillent à fournir aux autres des espaces de travail dont ils sont propriétaires ou locataires, en acquérant ou en cédant des terrains, des baux et des bâtiments. Le gouvernement fédéral est le gardien d’environ 20 000 propriétés et 30 000 bâtiments. La pratique de la gestion des biens immobiliers évolue rapidement pour s’adapter aux exigences des politiques en matière d’accessibilité, de réduction de l’empreinte environnementale, de nettoyage des problèmes hérités du passé comme l’amiante et de travail hybride. Il existe une option structurelle pour créer une société d’État pour les biens immobiliers qui adapte et applique les outils qu’une entreprise du secteur privé comme Brookfield utiliserait sur les marchés d’aujourd’hui – un nouveau Biens immobiliers Canada.

Organismes d'exploitation spéciaux dont la date limite de consommation est dépassée

Les organismes de service spécial (OSS) sont une forme institutionnelle qui a été conçue dans les années 1990 pour donner à certaines organisations une plus grande autonomie que le modèle ministériel standard. Ils sont intégrés au sein d'un ministère hôte et ne sont pas des entités juridiques distinctes. Cette approche a été jugée utile aux entités ayant un mandat de service clair, en particulier si elles doivent recouvrer une partie de leurs coûts au moyen de frais et d'autres charges. Passeport Canada en est un exemple aujourd'hui disparu.

Il existe au dernier décompte onze entités de ce type. Celle qui ressort de la liste comme étant un problème de frontière interne et une candidate à une mise à niveau est la Garde côtière canadienne, intégrée au ministère des Pêches et des Océans. La Garde côtière aurait avantage à être placée sur une base législative distincte qui clarifierait son mandat et ses pouvoirs d’application. Avec 4 500 employés, un budget annuel de plus de 2,5 milliards de dollars et d’importants projets d’investissement à gérer, elle a dépassé le modèle d’organisme de service spécial. Le prochain Parlement devrait entreprendre la création d’une véritable loi sur la Garde côtière. Il existe une option pour transférer la Garde côtière vers l’armée, mais la meilleure solution est qu’elle reste une entité civile distincte dotée de pouvoirs et d’outils d’application plus solides.

La constellation indigène

Il y a toujours eu et il y aura toujours une partie du gouvernement fédéral qui est la Couronne aux fins des relations avec les peuples autochtones, que ce soit par le biais de traités, de programmes de financement ou de services directs. Même dans une relation décrite comme « de gouvernement à gouvernement », le Parlement tiendra toujours une partie de l’État fédéral responsable des fonds qu’il alloue et des lois qu’il adopte. Il y aura toujours une certaine « machinerie » du gouvernement fédéral.

Des changements au périmètre du gouvernement fédéral se produisent lorsque des accords d’autonomie gouvernementale prévoient un transfert de compétence à un gouvernement autochtone ou lorsque des programmes sont confiés à des gouvernements et organismes de services autochtones. Mais alors, une nouvelle relation de financement est établie. Il y a aussi des questions de frontières internes qui méritent d’être examinées.

En 2017, le gouvernement a séparé la fonction de prestation de services de la partie qui travaillait à la négociation des ententes sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale et à la réponse aux litiges. La plupart des relations concernant les services prennent la forme d'une myriade d'accords de financement par lesquels les fonds sont versés aux gouvernements autochtones et aux entités de prestation de services. Le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation directe de services aux particuliers se limite au Programme de santé des Premières Nations et des Inuits et aux services transactionnels liés à l'inscription au statut d'Indien, aux terres et aux fonds en fiducie qui découlent de la Loi sur les Indiens. Il s'agit d'un domaine qui a connu un changement de limites internes en 2017 lorsque la DGSPNI a été transférée de Santé Canada au nouveau ministère des Services aux Autochtones.

Le prochain gouvernement pourrait vouloir évaluer neuf ans plus tard si cette nouvelle constellation a été efficace. Il existe une gamme d’options structurelles, notamment la fusion des deux ministères. Il devrait envisager de séparer la fonction Affaires du Nord du ministère autochtone et de regrouper les programmes fédéraux dispersés dans un nouveau ministère des Affaires du Nord et de l’Arctique. Lors d’une réunion du Comité des comptes publics en juin, j’ai recommandé la création d’une nouvelle société d’État chargée de fournir des logements et des infrastructures aux communautés autochtones, surtout si le prochain gouvernement met fin à la Banque de l’infrastructure du Canada. Il n’existe aucun moyen d’obtenir de bien meilleurs résultats avec un modèle fondé sur un ministère gouvernemental qui gère des programmes de contribution. C’est ce qu’a souligné la vérificatrice générale Sheila Fraser en 2011 (voir Vérificateur général du Canada, 2011).

Quelle que soit la direction prise, il serait essentiel de mobiliser les organisations politiques autochtones pour obtenir un degré substantiel d’adhésion, car il a été démontré qu’elles sont capables de bloquer les initiatives du gouvernement fédéral, même pendant les gouvernements majoritaires, et qu’elles ont accès aux tribunaux pour faire valoir un niveau élevé de consultation et de consentement requis.

LA PYRAMIDE DES OCCUPATIONS ET LA DENSITÉ DE LA GESTION

Dans l’esprit du public et dans les stéréotypes culturels, la bureaucratie est étroitement associée au cloisonnement et à la hiérarchie, et ce pour de bonnes raisons. La fonction publique fédérale comprend environ 70 groupes professionnels différents, chacun ayant sa propre échelle de responsabilité et de rémunération croissantes. Presque tous sont couverts par l’une des 20 conventions collectives qui existent. C’est l’une des causes profondes de la complexité de la tâche confiée au système de rémunération.

Le structure professionnelle est une question négociable, il serait donc difficile de la modifier. Une approche consisterait à verticale—réduire le nombre d'échelons dans certaines échelles professionnelles et élargir les tranches de salaire pour chacune d'elles. Des structures plus horizontales exigeraient que le service devienne plus apte à mesurer et à récompenser les performances individuelles. Dans la pratique, les petites différences dans les tranches de rémunération et les promotions peuvent être de puissants indicateurs de progression de carrière et des sources de motivation. L'autre approche consisterait à horizontal— chercher à combiner et à consolider les groupes professionnels. Cette démarche se heurte à une autre dynamique : la volonté de « professionnaliser » de nombreux métiers et de reconnaître et récompenser les accréditations qui leur sont propres. Les lecteurs doivent se montrer sceptiques quant aux promesses de retours importants sur l’énorme effort que représente la consolidation des groupes professionnels.

Au-dessus de tous les groupes professionnels se trouve une catégorie de cadres, non syndiquée, mais dotée de son propre groupe de défense, l'Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada, qui compte aujourd'hui environ 9 000 cadres répartis en cinq groupes de classification et de rémunération. Le site Web de l'APEX est une mine d'informations précieuses sur le bien-être au travail des cadres.

D'un point de vue structurel, quatre problèmes récurrents et interdépendants se posent concernant le cadre exécutif :

  • Taille : La couche exécutive est-elle trop importante et trop lourde par rapport à l’ensemble des effectifs ? Les observateurs de la croissance de la catégorie des cadres (de 6 771 en 2010 à 9 155 en 2024) ont tendance à construire un ratio unique de cadres par rapport à l’effectif total. Personnellement, je pense que le ratio approprié variera selon les organisations. Si une grande révision des dépenses est prévue dans un avenir proche, nous pouvons nous attendre à ce que la taille du corps des cadres diminue dans des proportions approximatives. En tant que problème structurel, il serait plus utile de réévaluer l’algorithme de classification des postes de cadres, qui, par le passé, s’est montré généreux envers les fonctions politiques et les agences centrales, et avare envers les emplois et les organisations opérationnelles.
  • Épaisseur : devrait-il y avoir moins de couches entre la haute direction et la « première ligne » ? La pyramide des cadres compte cinq niveaux, surmontés d’une communauté de sous-ministres qui en compte quatre. Certaines organisations sont dirigées par des cadres supérieurs nommés par le gouverneur en conseil, où il existe dix niveaux de rémunération. La critique récurrente est que le nombre d’échelons peut créer une « couche d’argile » qui ralentit la prise de décision et entrave la communication entre les dirigeants les plus haut placés et leur personnel.
  • Portée : Les postes de direction sont-ils trop grands ou trop petits en termes de portée, d’autorité et de responsabilité ? L’étendue des responsabilités fait l’objet d’une abondante littérature en gestion, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Certains affirment que la multiplication des postes à mi-échelon, tels que « sous-ministre adjoint associé » et « directeur adjoint », a réduit la portée des postes de direction. L’argument contraire est que le rythme et le volume de travail ont accéléré, ce qui fait de la création de ces postes une réponse rationnelle.
  • Rotation du personnel : les cadres restent-ils suffisamment longtemps à leur poste pour être pleinement efficaces et, dans le cas contraire, la prolifération des possibilités d'emploi ne contribue-t-elle pas à une rotation improductive du personnel ?? Certains soutiennent que le nombre de niveaux, la création de postes à demi-échelon et la croissance de la couche exécutive dans son ensemble ont créé de plus grandes possibilités et même des incitations pour les individus à changer d’emploi plus fréquemment qu’un rythme idéal qui leur permettrait de rester plus longtemps, d’acquérir de l’expérience, de la maturité et d’être plus responsables de ce qui se passe sous leur responsabilité.

En pratique, ces dimensions devraient être traitées simultanément. Aplatir la pyramide sans procéder à d’autres changements pourrait encourager la création de nouveaux postes à chaque niveau, et désavantagerait probablement les emplois opérationnels. Une réforme intelligente devrait donc également tenir compte de l’étendue des emplois et de l’algorithme de classification.

D’autres problèmes structurels de rémunération surviennent parce que la frontière entre les niveaux supérieurs des autres groupes professionnels et les cadres non syndiqués qui ont autorité sur les budgets et les ressources humaines est floue. Certains professionnels de haut niveau exercent des rôles de gestion limités, mais ne sont pas des cadres de catégorie EX. Une « inversion » se produit lorsque des professionnels de haut niveau dans les échelles professionnelles de certains métiers gagnent plus que leurs supérieurs de catégorie exécutive. D’un autre côté, d’autres professionnels de haut niveau sont promus à des postes de direction pour lesquels ils ne sont pas aptes, essentiellement pour des raisons de rétention, parce qu’il n’y a plus de place sur l’échelle salariale de leur profession.

Certains changements structurels au sein du cadre exécutif qui méritent d'être pris en considération incluraient :

  • Réduire la taille du cadre exécutif et compresser simultanément les cinq bandes exécutives (EX) à trois au fil du tempse. Il s’agirait d’une entreprise de grande envergure, mais la conversion de tous les postes de direction en l’un des trois groupes (senior, middle et junior) obligerait à un examen approfondi de la portée et de la valeur ajoutée de chaque poste et contribuerait à une réduction globale. Dans la pratique, cela générerait moins de perturbations et de résistances si cela était réalisé sur une période de trois ans, avec certaines protections ou rachats pour les individus.
  • Pour être véritablement efficace, une réforme du cadre exécutif nécessiterait des changements concomitants dans le logiciel de ressources humaines.Ces changements incluraient :
    • Mise à jour de la norme de classification des cadres pour donner plus de poids aux emplois dans les services et les opérations, en rééquilibrant la répartition des postes de direction dans l'ensemble du service
    • Découpler explicitement la classification et la rémunération des cadres de celles des spécialistes techniques. L’adoption d’une approche transparente à deux niveaux réduirait la fréquence des promotions de spécialistes à des postes de direction, en particulier si l’échelle salariale du plus bas échelon de la nouvelle catégorie de cadres à trois niveaux était augmentée.
    • Mettre en œuvre un ensemble plus large d’outils de rémunération tels que des primes de recrutement et de rétention, afin de réduire l’incitation à promouvoir les gens ou à créer des postes entièrement nouveaux afin de les conserver.

Des réformes structurelles plus profondes de la fonction publique s’étendraient au-delà du cadre exécutif et examineraient la manière dont le logiciel de travail de base est organisé en descriptions de poste et en accords de performance pour les travailleurs individuels, ainsi que la manière dont ces « boîtes » individuelles sont déplacées dans des organisations avec des lignes d’autorité et de responsabilité assignées.

Je suis sceptique quant au fait que les bénéfices d’une tentative de refonte du modèle d’emploi de base de la fonction publique syndiquée dépasseraient les coûts de la perturbation. Le problème le plus urgent concerne sans doute davantage le rythme de dotation que la structure. S’il était possible d’accélérer les processus de classification des postes, de rédaction et de révision des descriptions de poste, d’évaluation des candidats à un poste et de mutation des personnes à un poste, le modèle d’emploi ne serait pas le principal obstacle à l’agilité et à la productivité. La voie à suivre pour accélérer le rythme de dotation en personnel, à l’aide de l’IA, est un autre sujet pour un autre jour.

CONCLUSION : CONDITIONS PRÉALABLES ET PROCHAINES ÉTAPES

Les changements structurels nécessitent certaines « conditions gagnantes », car ils se heurtent inévitablement à une résistance et à une lassitude face au changement. Ces conditions comprennent :

  • Clarté de l’objectif et de ce à quoi ressemblera le succès. Cela est également vrai pour les réformes politiques, mais d'après mon expérience, les réformes structurelles sont particulièrement susceptibles de perdre tout objectif d'ancrage qui pourrait conduire à des programmes de gestion du changement durables. Trop souvent, l'objectif est initialement exprimé comme un objectif de dépenses plutôt que comme une politique efficace et une prestation de services, et les efforts déployés en amont pour identifier les indicateurs et les jalons ne sont pas suffisants (voir D'Aoust, 2020).
  • Un champion du service public avec persévérance. En général, il faut une combinaison de leadership au niveau central, de la part du greffier et du secrétaire du Conseil du Trésor, mais aussi des hauts dirigeants des organisations et des fonctions concernées. Il faut de la persévérance pour surmonter la résistance, qui peut être manifeste, mais qui prend le plus souvent la forme d'une non-coopération passive-agressive. Les personnes les plus haut placées des organisations concernées devront prendre des décisions sur de nombreux détails de la réforme et constituer une équipe multidisciplinaire compétente.
  • Une équipe de service public dotée de solides compétences en gestion de projetLes plans de changement structurel nécessitent un certain degré d’apprentissage continu et d’agilité pour être mis en pratique. Ils fonctionnent mieux lorsqu’ils sont constitués d’équipes multidisciplinaires solides qui combinent les connaissances institutionnelles pour éviter les pièges et les mines terrestres avec des perspectives nouvelles. Ces équipes bénéficient de techniques de gestion de projet rigoureuses.
  • Couverture politique d'un ministre de premier plan qui ne clignera pas des yeux au premier signe de résistanceLes réformes structurelles ne peuvent être menées à bien par les seuls fonctionnaires. Nombre d’entre elles nécessitent l’adoption de lois. Toutes exigent que les ministres approuvent une série de documents envoyés au Conseil du Trésor, des demandes de fonds adressées au ministre des Finances ou au Premier ministre pour obtenir des autorisations. Les détracteurs des réformes s’adressent souvent au ministre ou à son personnel politique pour tenter de bloquer l’initiative, c’est pourquoi une couverture politique soutenue est essentielle.
  • Patience pour consacrer le temps nécessaire à l'adoption des projets de loi au Parlement et à leur approbation par les agences centrales. À partir de la date de l'annonce initiale, il peut falloir un an, voire plus, pour qu'un projet de loi soit adopté par le Parlement. C'est pourquoi les ministres astucieux tenteront de convaincre le gouvernement d'inclure une réforme structurelle dans une loi d'exécution du budget, en y faisant référence dans les documents budgétaires. Tous n'y parviennent pas, il faudra donc faire preuve de patience et de diligence dans les relations avec les parlementaires et les organismes centraux dont l'attention s'est détournée vers de nouveaux problèmes.
  • Stratégie efficace de gestion du changement, incluant l'engagement des employés et des parties prenantes et la communication bidirectionnellen. Les gouvernements peuvent anticiper le fait que toute réforme se heurte à des résistances ou à des évolutions inattendues. Pour réussir, elles doivent s’accompagner de solides stratégies de gestion du changement et de boucles de rétroaction.
  • Volonté d'investir en amont dans la formation et la mise en œuvre et d'être patient pour récolter des économies. La gestion du changement est étroitement liée à la mise en œuvre d'un plan. Les gouvernements ont tendance à exagérer les avantages et à sous-estimer les efforts nécessaires, qu'il s'agisse de la nécessité de former ou de réaffecter du personnel, d'apporter des changements aux systèmes administratifs ou de créer de nouveaux outils de gestion de l'information. Les objectifs d'économies sont souvent arbitraires et irréalistes.

Ces conditions gagnantes ne sont pas toujours réunies. Dans le cas contraire, les réformes structurelles peuvent se terminer mal. Cependant, les coûts de l’inaction et de la vie avec des structures qui ne sont plus à leur meilleur peuvent également être élevés. À la fin de 2024, le sentiment généralisé selon lequel la fonction publique est devenue trop grosse et moins efficace ouvre la porte à des solutions simplistes qui peuvent nuire aux capacités futures. L’expérience passée montre que la compression des budgets de fonctionnement conduit souvent à des réductions dans l’embauche, la formation et à un report de la mise à niveau technologique. Tout effort sérieux pour rendre l’État fédéral plus efficace et regagner la confiance des Canadiens doit faire mieux. La réforme structurelle devrait faire partie intégrante de ce programme.

Article original le 20 décembre 2024

INTRODUCTION

La fonction publique fédérale s’est adaptée à de nombreux facteurs de changement au cours des dernières années. La technologie a transformé de nombreux services externes offerts aux Canadiens. Les plateformes de partage de travail pour les réunions et les documents sont devenues omniprésentes et ont ouvert un débat vigoureux sur les lieux de travail et les lieux de travail « hybrides ». La fonction publique a déployé des efforts considérables pour répondre aux enjeux de diversité, d’équité et d’inclusion, pour s’occuper de la santé mentale et du bien-être, pour s’engager sur la voie de la réconciliation avec les peuples autochtones et pour réduire l’empreinte environnementale de ses activités. Le changement générationnel et la croissance rapide récente ont modifié la composition de l’effectif.

Ce qui n’a pas changé, c’est la structure fondamentale de la fonction publique, c’est-à-dire son échafaudage. On distingue deux groupes distincts de questions. Ces deux questions sont particulièrement difficiles à traiter dans le cadre d’un programme de réforme, et on les met donc souvent de côté pour les aborder ultérieurement. L’un d’eux est l’« appareil gouvernemental », qui est l’ensemble des arrangements institutionnels qui sous-tendent plus de 300 entités fédérales (ministères, sociétés d’État, sociétés ministérielles, organismes de service spécial, tribunaux administratifs), les mandats et les pouvoirs qui leur sont conférés, les limites qui les séparent et la façon dont elles interagissent. L’autre est l’organisation hiérarchique verticale des professions et la densité du cadre de gestion.

Cette note passe d’abord en revue trois principaux groupes de changements apportés à l’appareil gouvernemental fédéral à l’aide d’exemples illustratifs : les changements de frontières internes, la création de nouvelles entités sur mesure et les changements apportés au périmètre de l’État fédéral. Elle explique ensuite pourquoi un futur gouvernement devrait procéder avec prudence et expose néanmoins les arguments en faveur de plusieurs options contemporaines pour modifier l’appareil gouvernemental. La deuxième partie se penche sur la question structurelle connexe de la densité des niveaux de gestion exécutive au sommet de toutes les organisations gouvernementales fédérales et plaide en faveur d’une réduction en profondeur de l’ensemble du service.

CHANGER L'APPAREIL GOUVERNEMENTAL : CONTEXTE ET OPTIONS

Au fil du temps, les gouvernements successifs ont apporté des changements importants à l’ensemble des entités fédérales et il peut être intéressant pour les partis politiques de proposer davantage de changements. Les principaux types de « changements de machine » se répartissent en trois groupes.

Nouveaux poteaux de clôture : fusion, séparation ou recombinaison d'entités

Il serait très long d'établir une liste complète ou une chronologie. Les changements apportés aux ministères fédéraux chargés des questions autochtones en 2017 en sont un exemple récent. Un exemple plus ancien serait la fusion par étapes de trois ministères (à savoir le commerce, le développement et la diplomatie) au sein de l'actuel ministère des Affaires mondiales.

Le plus vaste réaménagement de ces dernières années a été tenté par le gouvernement Campbell de courte durée en 1993. Certains éléments ont persisté, comme le ministère du Patrimoine canadien, tandis que le nouveau ministère de la Sécurité publique a été supprimé et a dû attendre la concrétisation de la situation post-11 septembre en 2003. Au cours des quatre dernières décennies, les limites des ministères du portefeuille économique, actuellement appelés Innovation, Sciences et Développement économique, ont été modifiées à maintes reprises. Les ministères de la Politique sociale et de l’Emploi ont été fusionnés en 1993, démantelés en 2004 et recombinés en 2006. Le multiculturalisme est passé de l’ancien Secrétariat d’État à Patrimoine canadien, puis au ministère de l’Immigration, souvent rebaptisé.

Transformation d'opérations spécialisées en entités sur mesure

Les spécialistes de l’administration publique connaissent bien ce domaine. La théorie sous-jacente, souvent qualifiée de « nouvelle gestion publique », préconise de « séparer le pilotage du pilotage » et de doter le bras de l’État de mandats plus clairs et de meilleurs outils. Le terme utilisé pour évoquer ces initiatives est généralement « modernisation ». Les politiques d’orientation sur la prestation de services émanant du Conseil du Trésor ont été mises à jour environ tous les cinq ans au cours des trois dernières décennies. La version actuelle date de 2020 et est imprégnée de préoccupations concernant le gouvernement numérique.

Parmi les exemples de cette volonté de concentration et de spécialisation, on peut citer la création d’une agence des services frontaliers en 2005, la transformation de Parcs Canada en agence distincte en 1998 et la restructuration de Postes Canada, qui est passée d’un ministère à une société d’État en 1981. Parmi les exemples plus récents, on peut citer la création d’Investir au Canada en 2018, de la Banque de l’infrastructure du Canada en 2017, du Centre canadien pour la cybersécurité en 2018 et de l’Agence canadienne de l’eau en 2024. Service Canada a été créé par étapes entre 1998 et 2005 pour regrouper de nombreux services transactionnels externes. Il a absorbé Passeport Canada en 2013.

Il existe également des exemples dans le domaine des services internes. Une grande partie de l'infrastructure informatique du gouvernement a été regroupée sous Services partagés Canada en 2011. Des centres spécialisés ont été créés pour la distribution de la rémunération et des pensions de la fonction publique. Un Service administratif des tribunaux judiciaires consolidé a été créé en 2003. Deux entités aujourd'hui disparues sont Conseils et Vérification Canada et Communications Canada, tous deux fermés en 2004. Enfin, on a assisté à une prolifération de petites entités de surveillance, d'examen et de recours, placées à divers degrés de « dépendance » par rapport aux principaux ministères.

Modification des frontières de l’État fédéral

Les examens des dépenses ont parfois donné lieu à des décisions de se retirer complètement de certains services ou de les externaliser. Les services de navigation aérienne ont été confiés à NAVCAN en 1996. De nombreux aéroports et ports fédéraux ont été cédés à des sociétés sans but lucratif. Et, bien sûr, il y a eu des privatisations pures et simples d'Air Canada, du CN, de Canadair, de DEVCO, de PetroCanada et d'autres entités ayant un mandat plus commercial. La SRC fait actuellement l'objet de discussions dans le domaine politique, tout comme la Banque de l'infrastructure du Canada.

Perspectives sur les options de restructuration : pourquoi le gouvernement doit agir avec prudence

Les politiciens peuvent être tentés de modifier l’appareil gouvernemental. Ce changement peut paraître vigoureux et réactif. Il peut être justifié si les anciens outils sont manifestement en retard. Cependant, il peut s’accompagner de coûts et de conséquences imprévues.

Certains coûts liés aux machines se présentent rapidement sous forme de coûts de transition et de friction ponctuels, tels que le réalignement du personnel, la reconfiguration du soutien administratif, l'ajustement des locaux et des emplacements physiques. Les lacunes ou les chevauchements doivent être comblés. Les relations hiérarchiques doivent souvent être aplanies. Bien que beaucoup de choses puissent être faites rapidement grâce au merveilleux Loi sur le transfert des fonctions et les décrets en conseil, les fondements législatifs doivent éventuellement être réorganisés, mais cela peut prendre quelques années, et les projets de loi visant à réorganiser les ministères fédéraux avancent généralement lentement au Parlement.

De plus, chaque changement de machine signifie que du temps et de l'attention précieux de l'organisation sont perdus. pas En effet, si l’on se concentre sur les objectifs de politique ou de programme, on assiste à un certain glissement et à une perte d’adhérence. Enfin, en raison de l’interdépendance qui règne au sein du gouvernement, la reconfiguration des entités crée toujours de nouveaux problèmes de frontières qui viennent remplacer les anciens. Les gains à long terme en termes de « synergie » peuvent être difficiles à cerner.

La fonction publique doit faire preuve d’agilité dans la reconfiguration de sa structure organisationnelle. À mesure que le rythme de gouvernance s’accélère, cela deviendra encore plus impératif. La fonction publique doit également maximiser l’agilité dans le transfert des personnes, de l’argent et de l’information vers les endroits où ils sont nécessaires dans les 300 entités. Pour y parvenir, les coûts du changement doivent être atténués et réduits et les obstacles à la mobilité interne minimisés. Le moyen le plus efficace d’y parvenir a été de normaliser et d’harmoniser les systèmes internes utilisés par les organisations fédérales – le fameux « back-office ». Cela réduit les coûts de friction et les dérapages, et ces efforts attirent moins l’attention que les fenêtres de service destinées au public qui se déplacent vers des sites Web et des applications pour smartphone, mais ils sont d’une importance vitale.

Les exemples en sont la centralisation des négociations collectives, un degré élevé de comparabilité dans la classification des emplois, des approches communes en matière de classifications et d’habilitations de sécurité et une approche commune en matière de tests et de certification des compétences linguistiques. Ces mesures facilitent la mobilité : toutes les personnes concernées comprennent ce que signifie « un AS-3 avec une qualification linguistique CCC et une habilitation de sécurité » lorsqu’elles évoluent au sein de la fonction publique. Des efforts ont également été faits pour rationaliser les processus de base autour de la gestion financière, de l’informatique et des ressources humaines afin de remédier à une série de petites différences qui entravent la mobilité et la mesure cohérente des intrants et des extrants, et qui génèrent des coûts supplémentaires.

OPTIONS ET PROCHAINES ÉTAPES

Il n’existe pas de théorie généralement acceptée qui puisse indiquer au prochain gouvernement dans quelle direction opérer un changement structurel. Le changement structurel doit être un moyen d’arriver à une fin, motivé par un objectif clair, avec une politique et une analyse de rentabilisation ancrées dans l’amélioration de l’efficacité. Il ne doit pas être motivé uniquement par des signaux politiques. Dans le meilleur des cas, le changement de machinerie répond à une lacune identifiée lorsque la machinerie précédente est obsolète. Les examens des dépenses sont souvent un moteur de changement de machinerie et peuvent créer une couverture politique, mais sans un argument d’accompagnement ancré dans l’efficacité et les capacités, les économies éventuelles risquent d’être de courte durée (voir Shepherd & Champagne, 2024, ce numéro spécial, et Lindquist et Shepherd, 2023).

Avec ces affirmations générales comme guide, les options suivantes sont présentées à la considération, en reconnaissant que ce qui suit est entièrement arbitraire et tiré de l’expérience et de l’observation d’événements récents.

Organismes centraux – Rééquilibrage de la taille et de la portée relatives

Il s’agit d’un domaine dans lequel il y a de fortes raisons d’examiner les questions de frontières internes et de renouveler les mandats.

Les lecteurs attentifs auront peut-être remarqué que les changements apportés à l’appareil gouvernemental n’ont touché que légèrement les « organismes centraux » du gouvernement fédéral. Les deux changements les plus importants au niveau central ont été l’absorption de l’ancien Bureau des relations fédérales-provinciales par le Bureau du Conseil privé en 1993 et la séparation du Secrétariat du Conseil du Trésor du ministère des Finances en 1966. Divers secrétariats à vocation spéciale ont été créés et supprimés au BCP et au SCT au fil des ans, mais l’essence de la constellation d’organismes centraux (BCP, SCT, Finances) n’a pas changé depuis des décennies.

Le prochain gouvernement pourrait demander un examen indépendant pour déterminer si les agences centrales sont toujours adaptées à leur mission. Il devrait faire appel à une aide internationale plus objective, en s’appuyant peut-être sur le vivier d’experts de l’OCDE ou sur des groupes de réflexion au Royaume-Uni et en Australie, où ils s’efforcent également d’améliorer la gouvernance de Westminster. Par exemple, l’Institute For Government de Londres a publié en mars 2024 une étude réalisée par une grande « Commission sur le centre du gouvernement » (voir Institute for Government, 2024).

Bien qu'il soit possible de renforcer le Bureau du Conseil privé pour améliorer l'efficacité de la fonction publique, il serait préférable de renforcer l'autorité et les capacités de ce qui est maintenant le Secrétariat du Conseil du Trésor. L'idée, inscrite dans la loi, que le greffier est le chef de la fonction publique a involontairement affaibli la capacité du gouvernement fédéral à poursuivre une réforme soutenue de la fonction publique en diffusant l'autorité et la responsabilité. Plus tôt cette année (voir Wernick, 2024) J'ai proposé de préciser dans la loi et dans l'image de marque que le Conseil du Trésor est désormais un organisme de gestion à part entière, responsable de la mise en œuvre, de l'exécution et des capacités, et que le ministre est le chef de l'exploitation du gouvernement fédéral. Le BCP devrait se concentrer sur le soutien au Cabinet, sur l'établissement des politiques et des priorités et sur le travail visant à améliorer la chaîne d'approvisionnement de l'élaboration des politiques.

La réglementation est l’un des aspects du processus décisionnel du gouvernement fédéral qui pourrait être confié au BCP ou au nouveau Conseil de gestion. Dans ce cas, si le prochain gouvernement souhaite mettre en œuvre un programme sérieux de réforme de la réglementation, plutôt que de se contenter de signaux peu sérieux comme la règle du « un pour un », il devrait séparer l’examen de l’approbation des règlements au niveau du Cabinet de son siège actuel au sein du comité des ministres du Conseil du Trésor, où l’examen de la réglementation est une fonction évincée par d’autres rôles, en un nouveau comité de ministres sur mesure, semblable aux précédents comités temporaires du Cabinet chargés de l’examen des dépenses, et transférer la fonction de politique réglementaire au BCP jusqu’à ce que l’examen soit terminé. Une analyse approfondie de la réglementation et des questions telles que l’alignement avec nos partenaires commerciaux, les barrières commerciales internes et l’écheveau d’objectifs politiques qui s’accumulent dans les marchés publics est un débat politique qui devrait être placé sous l’égide du BCP.

Fondations fissurées – Achats et biens immobiliers

Il s’agit d’un domaine dans lequel il est évident que les mécanismes actuels sont obsolètes et qu’il existe un argument politique en faveur de la création de nouvelles entités.

Le ministère actuel des Services publics et de l’Approvisionnement (SPAC), créé en 2015, est l’héritage de nombreuses vagues de changements au sein de l’appareil gouvernemental, notamment la consolidation de l’infrastructure de base des technologies de l’information à Services partagés Canada en 2011. Les modèles de pratique en matière d’approvisionnement et de biens immobiliers ont évolué, de sorte que le ministère n’est certainement pas resté statique. Cependant, son mandat comprend des domaines qui ont souvent fait l’objet d’une attention négative, que ce soit en raison de scandales flagrants comme celui des commandites en 2003 ou de l’acquisition de l’application ArriveCan en 2023, ou parce que le ministère a été à l’origine de réformes impopulaires en milieu de travail comme Milieu de travail 2.0 ou la modernisation des salaires. La plus grande source de frustration des gouvernements successifs à l’égard de SPAC a été l’approvisionnement militaire.

Les discussions sur les marchés publics ont souvent commencé par un aspect des nombreux objectifs politiques que nous avons accumulés, en réponse aux pressions visant à utiliser les marchés publics comme un instrument de politique économique, sociale et environnementale. Le Comité des opérations gouvernementales de la Chambre des communes a étudié les marchés publics comme un outil pour favoriser les petites entreprises et comme un outil pour stimuler les entreprises autochtones. Il a également passé du temps à rechercher les causes de l’achat de l’application ArriveCan. Jusqu’à présent, les solutions proposées consistent principalement à renforcer la surveillance. Amanda Clarke et ses collègues ont produit un travail éclairé sur l’achat de technologies de l’information et son lien avec la quête d’un gouvernement numérique (voir Clarke et al., 2024).

Les récents débats sur les marchés publics ont démontré que les structures de l’État fédéral chargées de ce rôle ne sont plus à la hauteur de la tâche et doivent désormais faire partie de toute solution. Sans surprise, une option qui revient régulièrement serait de créer une nouvelle agence consacrée aux achats militaires. Une autre option consisterait à élargir le mandat d’une agence d’approvisionnement pour inclure également tous les achats liés à la sécurité, y compris la Garde côtière, les services frontaliers, l’agence de cybersécurité, la GRC et les agences de sécurité et de renseignement. L’option optimale serait de confier toutes les responsabilités actuelles de SPAC en matière d’approvisionnement à une nouvelle société d’État – Approvisionnement Canada. L’essentiel serait de doter toute nouvelle agence d’un mandat législatif solide pour aider à clarifier le réseau enchevêtré d’objectifs politiques qui pèsent sur les marchés publics et permettre à la société d’embaucher et de conserver les meilleurs talents aux taux du marché. La gouvernance pourrait être améliorée en ajoutant un conseil d’administration pour maintenir la direction sur ses gardes, à l’instar de l’Agence du revenu du Canada.

La même approche pourrait être appliquée aux biens immobiliers. Près de 9 000 fonctionnaires travaillent à fournir aux autres des espaces de travail dont ils sont propriétaires ou locataires, en acquérant ou en cédant des terrains, des baux et des bâtiments. Le gouvernement fédéral est le gardien d’environ 20 000 propriétés et 30 000 bâtiments. La pratique de la gestion des biens immobiliers évolue rapidement pour s’adapter aux exigences des politiques en matière d’accessibilité, de réduction de l’empreinte environnementale, de nettoyage des problèmes hérités du passé comme l’amiante et de travail hybride. Il existe une option structurelle pour créer une société d’État pour les biens immobiliers qui adapte et applique les outils qu’une entreprise du secteur privé comme Brookfield utiliserait sur les marchés d’aujourd’hui – un nouveau Biens immobiliers Canada.

Organismes d'exploitation spéciaux dont la date limite de consommation est dépassée

Les organismes de service spécial (OSS) sont une forme institutionnelle qui a été conçue dans les années 1990 pour donner à certaines organisations une plus grande autonomie que le modèle ministériel standard. Ils sont intégrés au sein d'un ministère hôte et ne sont pas des entités juridiques distinctes. Cette approche a été jugée utile aux entités ayant un mandat de service clair, en particulier si elles doivent recouvrer une partie de leurs coûts au moyen de frais et d'autres charges. Passeport Canada en est un exemple aujourd'hui disparu.

Il existe au dernier décompte onze entités de ce type. Celle qui ressort de la liste comme étant un problème de frontière interne et une candidate à une mise à niveau est la Garde côtière canadienne, intégrée au ministère des Pêches et des Océans. La Garde côtière aurait avantage à être placée sur une base législative distincte qui clarifierait son mandat et ses pouvoirs d’application. Avec 4 500 employés, un budget annuel de plus de 2,5 milliards de dollars et d’importants projets d’investissement à gérer, elle a dépassé le modèle d’organisme de service spécial. Le prochain Parlement devrait entreprendre la création d’une véritable loi sur la Garde côtière. Il existe une option pour transférer la Garde côtière vers l’armée, mais la meilleure solution est qu’elle reste une entité civile distincte dotée de pouvoirs et d’outils d’application plus solides.

La constellation indigène

Il y a toujours eu et il y aura toujours une partie du gouvernement fédéral qui est la Couronne aux fins des relations avec les peuples autochtones, que ce soit par le biais de traités, de programmes de financement ou de services directs. Même dans une relation décrite comme « de gouvernement à gouvernement », le Parlement tiendra toujours une partie de l’État fédéral responsable des fonds qu’il alloue et des lois qu’il adopte. Il y aura toujours une certaine « machinerie » du gouvernement fédéral.

Des changements au périmètre du gouvernement fédéral se produisent lorsque des accords d’autonomie gouvernementale prévoient un transfert de compétence à un gouvernement autochtone ou lorsque des programmes sont confiés à des gouvernements et organismes de services autochtones. Mais alors, une nouvelle relation de financement est établie. Il y a aussi des questions de frontières internes qui méritent d’être examinées.

En 2017, le gouvernement a séparé la fonction de prestation de services de la partie qui travaillait à la négociation des ententes sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale et à la réponse aux litiges. La plupart des relations concernant les services prennent la forme d'une myriade d'accords de financement par lesquels les fonds sont versés aux gouvernements autochtones et aux entités de prestation de services. Le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation directe de services aux particuliers se limite au Programme de santé des Premières Nations et des Inuits et aux services transactionnels liés à l'inscription au statut d'Indien, aux terres et aux fonds en fiducie qui découlent de la Loi sur les Indiens. Il s'agit d'un domaine qui a connu un changement de limites internes en 2017 lorsque la DGSPNI a été transférée de Santé Canada au nouveau ministère des Services aux Autochtones.

Le prochain gouvernement pourrait vouloir évaluer neuf ans plus tard si cette nouvelle constellation a été efficace. Il existe une gamme d’options structurelles, notamment la fusion des deux ministères. Il devrait envisager de séparer la fonction Affaires du Nord du ministère autochtone et de regrouper les programmes fédéraux dispersés dans un nouveau ministère des Affaires du Nord et de l’Arctique. Lors d’une réunion du Comité des comptes publics en juin, j’ai recommandé la création d’une nouvelle société d’État chargée de fournir des logements et des infrastructures aux communautés autochtones, surtout si le prochain gouvernement met fin à la Banque de l’infrastructure du Canada. Il n’existe aucun moyen d’obtenir de bien meilleurs résultats avec un modèle fondé sur un ministère gouvernemental qui gère des programmes de contribution. C’est ce qu’a souligné la vérificatrice générale Sheila Fraser en 2011 (voir Vérificateur général du Canada, 2011).

Quelle que soit la direction prise, il serait essentiel de mobiliser les organisations politiques autochtones pour obtenir un degré substantiel d’adhésion, car il a été démontré qu’elles sont capables de bloquer les initiatives du gouvernement fédéral, même pendant les gouvernements majoritaires, et qu’elles ont accès aux tribunaux pour faire valoir un niveau élevé de consultation et de consentement requis.

LA PYRAMIDE DES OCCUPATIONS ET LA DENSITÉ DE LA GESTION

Dans l’esprit du public et dans les stéréotypes culturels, la bureaucratie est étroitement associée au cloisonnement et à la hiérarchie, et ce pour de bonnes raisons. La fonction publique fédérale comprend environ 70 groupes professionnels différents, chacun ayant sa propre échelle de responsabilité et de rémunération croissantes. Presque tous sont couverts par l’une des 20 conventions collectives qui existent. C’est l’une des causes profondes de la complexité de la tâche confiée au système de rémunération.

Le structure professionnelle est une question négociable, il serait donc difficile de la modifier. Une approche consisterait à verticale—réduire le nombre d'échelons dans certaines échelles professionnelles et élargir les tranches de salaire pour chacune d'elles. Des structures plus horizontales exigeraient que le service devienne plus apte à mesurer et à récompenser les performances individuelles. Dans la pratique, les petites différences dans les tranches de rémunération et les promotions peuvent être de puissants indicateurs de progression de carrière et des sources de motivation. L'autre approche consisterait à horizontal— chercher à combiner et à consolider les groupes professionnels. Cette démarche se heurte à une autre dynamique : la volonté de « professionnaliser » de nombreux métiers et de reconnaître et récompenser les accréditations qui leur sont propres. Les lecteurs doivent se montrer sceptiques quant aux promesses de retours importants sur l’énorme effort que représente la consolidation des groupes professionnels.

Au-dessus de tous les groupes professionnels se trouve une catégorie de cadres, non syndiquée, mais dotée de son propre groupe de défense, l'Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada, qui compte aujourd'hui environ 9 000 cadres répartis en cinq groupes de classification et de rémunération. Le site Web de l'APEX est une mine d'informations précieuses sur le bien-être au travail des cadres.

D'un point de vue structurel, quatre problèmes récurrents et interdépendants se posent concernant le cadre exécutif :

  • Taille : La couche exécutive est-elle trop importante et trop lourde par rapport à l’ensemble des effectifs ? Les observateurs de la croissance de la catégorie des cadres (de 6 771 en 2010 à 9 155 en 2024) ont tendance à construire un ratio unique de cadres par rapport à l’effectif total. Personnellement, je pense que le ratio approprié variera selon les organisations. Si une grande révision des dépenses est prévue dans un avenir proche, nous pouvons nous attendre à ce que la taille du corps des cadres diminue dans des proportions approximatives. En tant que problème structurel, il serait plus utile de réévaluer l’algorithme de classification des postes de cadres, qui, par le passé, s’est montré généreux envers les fonctions politiques et les agences centrales, et avare envers les emplois et les organisations opérationnelles.
  • Épaisseur : devrait-il y avoir moins de couches entre la haute direction et la « première ligne » ? La pyramide des cadres compte cinq niveaux, surmontés d’une communauté de sous-ministres qui en compte quatre. Certaines organisations sont dirigées par des cadres supérieurs nommés par le gouverneur en conseil, où il existe dix niveaux de rémunération. La critique récurrente est que le nombre d’échelons peut créer une « couche d’argile » qui ralentit la prise de décision et entrave la communication entre les dirigeants les plus haut placés et leur personnel.
  • Portée : Les postes de direction sont-ils trop grands ou trop petits en termes de portée, d’autorité et de responsabilité ? L’étendue des responsabilités fait l’objet d’une abondante littérature en gestion, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Certains affirment que la multiplication des postes à mi-échelon, tels que « sous-ministre adjoint associé » et « directeur adjoint », a réduit la portée des postes de direction. L’argument contraire est que le rythme et le volume de travail ont accéléré, ce qui fait de la création de ces postes une réponse rationnelle.
  • Rotation du personnel : les cadres restent-ils suffisamment longtemps à leur poste pour être pleinement efficaces et, dans le cas contraire, la prolifération des possibilités d'emploi ne contribue-t-elle pas à une rotation improductive du personnel ?? Certains soutiennent que le nombre de niveaux, la création de postes à demi-échelon et la croissance de la couche exécutive dans son ensemble ont créé de plus grandes possibilités et même des incitations pour les individus à changer d’emploi plus fréquemment qu’un rythme idéal qui leur permettrait de rester plus longtemps, d’acquérir de l’expérience, de la maturité et d’être plus responsables de ce qui se passe sous leur responsabilité.

En pratique, ces dimensions devraient être traitées simultanément. Aplatir la pyramide sans procéder à d’autres changements pourrait encourager la création de nouveaux postes à chaque niveau, et désavantagerait probablement les emplois opérationnels. Une réforme intelligente devrait donc également tenir compte de l’étendue des emplois et de l’algorithme de classification.

D’autres problèmes structurels de rémunération surviennent parce que la frontière entre les niveaux supérieurs des autres groupes professionnels et les cadres non syndiqués qui ont autorité sur les budgets et les ressources humaines est floue. Certains professionnels de haut niveau exercent des rôles de gestion limités, mais ne sont pas des cadres de catégorie EX. Une « inversion » se produit lorsque des professionnels de haut niveau dans les échelles professionnelles de certains métiers gagnent plus que leurs supérieurs de catégorie exécutive. D’un autre côté, d’autres professionnels de haut niveau sont promus à des postes de direction pour lesquels ils ne sont pas aptes, essentiellement pour des raisons de rétention, parce qu’il n’y a plus de place sur l’échelle salariale de leur profession.

Certains changements structurels au sein du cadre exécutif qui méritent d'être pris en considération incluraient :

  • Réduire la taille du cadre exécutif et compresser simultanément les cinq bandes exécutives (EX) à trois au fil du tempse. Il s’agirait d’une entreprise de grande envergure, mais la conversion de tous les postes de direction en l’un des trois groupes (senior, middle et junior) obligerait à un examen approfondi de la portée et de la valeur ajoutée de chaque poste et contribuerait à une réduction globale. Dans la pratique, cela générerait moins de perturbations et de résistances si cela était réalisé sur une période de trois ans, avec certaines protections ou rachats pour les individus.
  • Pour être véritablement efficace, une réforme du cadre exécutif nécessiterait des changements concomitants dans le logiciel de ressources humaines.Ces changements incluraient :
    • Mise à jour de la norme de classification des cadres pour donner plus de poids aux emplois dans les services et les opérations, en rééquilibrant la répartition des postes de direction dans l'ensemble du service
    • Découpler explicitement la classification et la rémunération des cadres de celles des spécialistes techniques. L’adoption d’une approche transparente à deux niveaux réduirait la fréquence des promotions de spécialistes à des postes de direction, en particulier si l’échelle salariale du plus bas échelon de la nouvelle catégorie de cadres à trois niveaux était augmentée.
    • Mettre en œuvre un ensemble plus large d’outils de rémunération tels que des primes de recrutement et de rétention, afin de réduire l’incitation à promouvoir les gens ou à créer des postes entièrement nouveaux afin de les conserver.

Des réformes structurelles plus profondes de la fonction publique s’étendraient au-delà du cadre exécutif et examineraient la manière dont le logiciel de travail de base est organisé en descriptions de poste et en accords de performance pour les travailleurs individuels, ainsi que la manière dont ces « boîtes » individuelles sont déplacées dans des organisations avec des lignes d’autorité et de responsabilité assignées.

Je suis sceptique quant au fait que les bénéfices d’une tentative de refonte du modèle d’emploi de base de la fonction publique syndiquée dépasseraient les coûts de la perturbation. Le problème le plus urgent concerne sans doute davantage le rythme de dotation que la structure. S’il était possible d’accélérer les processus de classification des postes, de rédaction et de révision des descriptions de poste, d’évaluation des candidats à un poste et de mutation des personnes à un poste, le modèle d’emploi ne serait pas le principal obstacle à l’agilité et à la productivité. La voie à suivre pour accélérer le rythme de dotation en personnel, à l’aide de l’IA, est un autre sujet pour un autre jour.

CONCLUSION : CONDITIONS PRÉALABLES ET PROCHAINES ÉTAPES

Les changements structurels nécessitent certaines « conditions gagnantes », car ils se heurtent inévitablement à une résistance et à une lassitude face au changement. Ces conditions comprennent :

  • Clarté de l’objectif et de ce à quoi ressemblera le succès. Cela est également vrai pour les réformes politiques, mais d'après mon expérience, les réformes structurelles sont particulièrement susceptibles de perdre tout objectif d'ancrage qui pourrait conduire à des programmes de gestion du changement durables. Trop souvent, l'objectif est initialement exprimé comme un objectif de dépenses plutôt que comme une politique efficace et une prestation de services, et les efforts déployés en amont pour identifier les indicateurs et les jalons ne sont pas suffisants (voir D'Aoust, 2020).
  • Un champion du service public avec persévérance. En général, il faut une combinaison de leadership au niveau central, de la part du greffier et du secrétaire du Conseil du Trésor, mais aussi des hauts dirigeants des organisations et des fonctions concernées. Il faut de la persévérance pour surmonter la résistance, qui peut être manifeste, mais qui prend le plus souvent la forme d'une non-coopération passive-agressive. Les personnes les plus haut placées des organisations concernées devront prendre des décisions sur de nombreux détails de la réforme et constituer une équipe multidisciplinaire compétente.
  • Une équipe de service public dotée de solides compétences en gestion de projetLes plans de changement structurel nécessitent un certain degré d’apprentissage continu et d’agilité pour être mis en pratique. Ils fonctionnent mieux lorsqu’ils sont constitués d’équipes multidisciplinaires solides qui combinent les connaissances institutionnelles pour éviter les pièges et les mines terrestres avec des perspectives nouvelles. Ces équipes bénéficient de techniques de gestion de projet rigoureuses.
  • Couverture politique d'un ministre de premier plan qui ne clignera pas des yeux au premier signe de résistanceLes réformes structurelles ne peuvent être menées à bien par les seuls fonctionnaires. Nombre d’entre elles nécessitent l’adoption de lois. Toutes exigent que les ministres approuvent une série de documents envoyés au Conseil du Trésor, des demandes de fonds adressées au ministre des Finances ou au Premier ministre pour obtenir des autorisations. Les détracteurs des réformes s’adressent souvent au ministre ou à son personnel politique pour tenter de bloquer l’initiative, c’est pourquoi une couverture politique soutenue est essentielle.
  • Patience pour consacrer le temps nécessaire à l'adoption des projets de loi au Parlement et à leur approbation par les agences centrales. À partir de la date de l'annonce initiale, il peut falloir un an, voire plus, pour qu'un projet de loi soit adopté par le Parlement. C'est pourquoi les ministres astucieux tenteront de convaincre le gouvernement d'inclure une réforme structurelle dans une loi d'exécution du budget, en y faisant référence dans les documents budgétaires. Tous n'y parviennent pas, il faudra donc faire preuve de patience et de diligence dans les relations avec les parlementaires et les organismes centraux dont l'attention s'est détournée vers de nouveaux problèmes.
  • Stratégie efficace de gestion du changement, incluant l'engagement des employés et des parties prenantes et la communication bidirectionnellen. Les gouvernements peuvent anticiper le fait que toute réforme se heurte à des résistances ou à des évolutions inattendues. Pour réussir, elles doivent s’accompagner de solides stratégies de gestion du changement et de boucles de rétroaction.
  • Volonté d'investir en amont dans la formation et la mise en œuvre et d'être patient pour récolter des économies. La gestion du changement est étroitement liée à la mise en œuvre d'un plan. Les gouvernements ont tendance à exagérer les avantages et à sous-estimer les efforts nécessaires, qu'il s'agisse de la nécessité de former ou de réaffecter du personnel, d'apporter des changements aux systèmes administratifs ou de créer de nouveaux outils de gestion de l'information. Les objectifs d'économies sont souvent arbitraires et irréalistes.

Ces conditions gagnantes ne sont pas toujours réunies. Dans le cas contraire, les réformes structurelles peuvent se terminer mal. Cependant, les coûts de l’inaction et de la vie avec des structures qui ne sont plus à leur meilleur peuvent également être élevés. À la fin de 2024, le sentiment généralisé selon lequel la fonction publique est devenue trop grosse et moins efficace ouvre la porte à des solutions simplistes qui peuvent nuire aux capacités futures. L’expérience passée montre que la compression des budgets de fonctionnement conduit souvent à des réductions dans l’embauche, la formation et à un report de la mise à niveau technologique. Tout effort sérieux pour rendre l’État fédéral plus efficace et regagner la confiance des Canadiens doit faire mieux. La réforme structurelle devrait faire partie intégrante de ce programme.